Este ensayo tiene por objeto intelectual proponer un análisis crítico del actual proceso de reforma y modernización del Estado en Chile, desde una perspectiva multidisciplinaria de la Ciencia Política, de la Ciencia de las Políticas y de la disciplina Prospectiva.
Se describen los lineamientos estratégicos del proyecto, los objetivos y algunos aspectos de su implementación a la luz de sus resultados, para concluir con un análisis prospectivo de las principales tendencias futuras de cambio en la esfera de la gestión pública.
Como consecuencia de un conjunto de transformaciones socio-culturales, económicas y políticas en el mundo, asistimos -en los inicios del siglo xxi y de su segundo decenio- a un cambio fundamental de paradigma en materia de gestión pública y de administración del Estado: globalización de los flujos e intercambios, masificación de las TICS y de la información, extensión de una cultura moderna y post-moderna, surgimiento de nuevas formas de ciudadanía, relativización de las soberanías nacionales y de las fronteras estatales, deterioro de la legitimidad del Estado y los sistemas políticos, mayor conciencia crítica de los ciudadanos respecto de sus derechos y posibilidades.
Los cambios socio-culturales que ha experimentado la sociedad contemporánea, apuntan a un cuestionamiento de la eficacia del Estado y de la función pública frente a una ciudadanía cada vez más diversa, más crítica y más exigente.
El conjunto de la relación Estado-ciudadanía está cambiando. Cambia la sociedad, cambia la cultura, cambia el Estado y necesariamente debe cambiar la función pública.
Por lo tanto, los grandes supuestos y premisas de la modernización del Estado emprendida en Chile desde principios de la década de los años 90 y que resulta una reinterpretación y adaptación del modelo británico de modernización de la gestión estatal, proveniente del paradigma y la experiencia tatcheriana en la década de los 80, merece hoy ser reconsiderada y reevaluada.
Aquí adoptamos dos enfoques metodológicos complementarios e interdependientes: el punto de vista teórico y conceptual proveniente de la Ciencia Política -que aporta una lectura interpretativa de las instituciones y de los procesos políticos y de gestión desde la perspectiva de su impacto e interrelación con el resto de la sociedad- y el punto de vista de la disciplina Prospectiva que contribuye situando los fenómenos y procesos dentro de un lógica de la larga línea del tiempo y propone examinar las tendencias actuales en función de escenarios y proyecciones de futuro.
Punta Arenas, Magallanes, noviembre de 2009.
I. LINEAMIENTOS ESTRATEGICOS DE LA REFORMA Y MODERNIZACIÓN DEL ESTADO EN CHILE
Algunos proyectos anteriores de modernización: notas para una “arqueología” de la modernización del Estado en Chile
La modernización del Estado en Chile, debemos situarla en un contexto macro social mayor: el de la transición de la sociedad chilena hacia la modernidad, tendencia profunda que se esta manifestando desde mediados del siglo xx y que debiera desarrollarse a lo largo del siglo xxi. Chile se encuentra en un prolongado tránsito desde una sociedad y una cultura de rasgos tradicionales, hacia una cultura de rasgos modernos y este cambio estructural profundo impacta sobre el conjunto de las instituciones, la economía, los patrones culturales de referencia y la sociedad.
Al mismo tiempo, los procesos de modernización y reforma del Estado, tienen larga data en la historia política e institucional chilena.
Parece ser que a lo menos durante el siglo xx, la institucionalidad y la clase política chilena han percibido (cada una en momentos coincidentes o distintos) de la necesidad de adaptar el aparato estatal a los cambios provenientes de la sociedad, la economía o la cultura.
Dada la naturaleza específica del sistema político y de la historia del Estado en Chile, resulta evidente que se imponen a lo menos tres tendencias fundamentales.
Por un lado, la orientación legalista de la cultura política y administrativa nacional, determinan que se entiende el cambio constitucional como el punto de partida del cambio organizacional (salvo el proyecto de modernización hoy en curso, cada nueva Constitución Política ha significado un cambio en la estructura institucional de la administración).
Por otro lado, la tendencia a asociar estrechamente el cambio modernizador a la agenda política y la agenda gubernamental, de donde resultan diversos efectos distorsionadores de todo el proceso de modernización, como veremos más adelante.
No queremos decir con esto que sea criticable la naturaleza política de la modernización del Estado: desde que se trata de una transformación de largo aliento del aparato estatal y del sistema de administración pública, tiene siempre una dimensión política (contenidos, valores, objetivos, orientaciones, actores implicados, estrategias) que no debe ser descuidada.
(La “despolitización” de la modernización del Estado puede ser tan nefasta como la reforma de la administración del Estado alemán emprendida por el régimen de Hitler en nombre de la lucha “contra los partidos políticos”, con los resultados ya conocidos.)
Y en tercer lugar, interviene en este proceso, el carácter presidencialista, vertical y centralizado del conjunto del aparato estatal chileno. La reforma y la modernización del Estado (como proyecto y como proceso de implementación) pasa necesariamente por el tamiz de esa estructura organizacional.
No es solo una cuestión de régimen político: es sobre todo, una estructura institucional piramidal, que proviene de una determinada estructura mental y cultural, de una cultura política y administrativa específicamente chilena y latinoamericana.
Podríamos afirmar que el proceso general de reforma y modernización del Estado en Chile, a lo menos en la segunda mitad del siglo xx, pasa por tres o cuatro “momentos institucionales”.
La modernización de los años 40 y el Estado de Bienestar
Nada más que a título descriptivo, cabe consignar que estos procesos tienen sus antecedentes más significativos en la reforma institucional y administrativa iniciada por los gobiernos radicales a fines de los años 30 y durante los años cuarenta (1938, Pedro Aguirre Cerda en adelante), con la creación de la CORFO y un conjunto de entidades estatales (CAP, ENAP, LAN, ECA, entre otras), enmarcadas en el modelo de desarrollo de industrialización y sustitución de importaciones y dentro de un concepto de Estado de Bienestar.
El cambio de la Constitución Política de 1833 a la de 1925 (a partir del primer gobierno de Arturo Alessandri), produce entonces, una necesidad de modernizar el Estado y la administración.
De este modo, cada modelo de modernización obedece tanto a un tipo o paradigma de Estado, a una determinada matriz socio-política y a un determinado modelo de desarrollo nacional.
La modernización desarrollista de los años sesenta
El siguiente “momento institucional” a destacar es la reforma administrativa impulsada por el Gobierno de Frei Montalva (1964-1970), bajo un paradigma de modernización proveniente de la Alianza para el Progreso, que significó la creación de ODEPLAN (Oficina de Planificación Nacional, dependiente de la Presidencia de la República), del CONSUSENA (Consejo Superior de Seguridad Nacional) y del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, entre otros órganos gubernamentales, aún cuando en este período se mantuvo la división territorial en provincias generada por la Constitución de 1925.
A su vez, el cambio de la Constitución de 1925 por la nueva Constitución de 1980, viene acompañado de una nueva concepción del sistema administrativo del país.
La modernización neoliberal de los años setenta y ochenta
Un tercer momento lo constituyó entonces, la reforma administrativa impulsada durante el gobierno militar bajo la égida de la CONARA (Comisión de Reforma Administrativa) desde 1975, la que introdujo la estructura territorial de regiones, creó los Ministerios Secretaría General de la Presidencia y Secretaría General de Gobierno, y dio paso a un proceso de regionalización bajo un lógica centralizada, siguiendo el modelo de regionalización administrativa francesa implantado por De Gaulle a principios de los años sesenta.
La modernización liberal de los años noventa
A su vez, en esta trayectoria histórica, situamos el proyecto de reforma de 1993.
En efecto, dentro de un marco de estabilidad institucional y de transición ordenada desde el régimen militar dictatorial a un régimen democrático (1989-1990 en adelante), el proyecto inicial de reforma y modernización del Estado, concebido durante la Presidencia de Patricio Aylwin y puesto en marcha en 1993-1994 durante la administración Frei Ruiz Tagle, se corresponde con un determinado concepto del sistema político y del sistema público, con un determinado desempeño del sistema político institucional, con una evaluación crítica del rol cumplido por ciertos enclaves autoritarios y la necesidad de su desmontaje, y por requerimientos asociados a la definición de una nueva agenda pública.
La primera reforma y modernización del Estado de este actual período democrático, se nos presenta entonces como una tentativa global de reformas parciales y graduales del aparato público con la mirada puesta en la necesidad de redefinir nuevas prioridades en la agenda pero siempre teniendo como trasfondo conceptual, la necesidad de completar la democratización del sistema político.
En cierto modo, el proyecto inicial de modernización del Estado obedecía a una voluntad de dar por concluida la transición impulsando modificaciones estructurales de fondo en el sistema institucional.
II. OBJETIVOS Y PREMISAS DEL ACTUAL PROYECTO MODERNIZADOR
En nuestro país, el ex Presidente de la República, Eduardo Frei Ruiz-Tagle expresó que el objetivo fundamental del proceso modernizador de la Gestión Pública, impulsado durante su Gobierno, sería la renovación y recuperación de las instituciones públicas, para así prestar servicios a la ciudadanía bajo estándares establecidos de calidad, en forma oportuna y con especial cuidado en lo que dice relación al trato hacia los usuarios.
Desde hace ya una década, existen en Chile -a lo menos- tres consensos generales en torno a la modernización del Estado:
a) la modernización es un proceso que está en marcha;
b) la modernización es una política pública instalada;
c) se requiere construir un consenso político y social amplio para una segunda generación de reformas en éste ámbito.
Entendemos que el Estado trata de procurar el funcionamiento regular y eficiente de los servicios, junto con respetar los principios de transparencia, equidad y disciplina fiscal, considerando de manera prioritaria la satisfacción de los usuarios, la realización personal y profesional de los funcionarios, la asignación eficiente de los recursos y la capacidad de respuesta ante las nuevas demandas de la sociedad.
De este modo, el proceso de Modernización impulsado por el Estado a través del Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública (ahora radicado en el Proyecto de Reforma y Modernización del Estado o PRYME) habría buscado impulsar organizaciones actualizadas e insertas dentro del nuevo contexto nacional e internacional en el que se encuentra el país.
Cabe destacar aquí que el proceso de Modernización de la Gestión Pública que se inició en 1994 durante el Gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle estuvo marcado por una visión gerencialista de la gestión pública, con énfasis en la eficiencia, en un estilo de gestión orientado a resultados, a criterios de evaluación de desempeño y en la aplicación de modernos principios de gestión de origen empresarial.
¿Reforma o modernización del Estado?
Se define a la Reforma del Estado como a la ejecución de profundos cambios que abarcan diversas dimensiones, las que se relacionan con las instituciones públicas, el sistema político, las organizaciones gubernamentales que ejecutan las políticas públicas y las relaciones del Estado con el mercado y la sociedad civil.
En el proceso denominado de reforma del Estado se produce una “redefinición de sus relaciones con la sociedad (del Estado), es un proceso eminentemente político, a través del cual se están configurando las relaciones de poder en las sociedades”.
Chile experimentó este proceso en la década de los setenta, durante el gobierno militar a través de la CONARA. Los cambios radicales para la época versaron sobre el cuestionamiento y replanteamiento del papel del Estado en varios aspectos, tales como, lo productivo, lo financiero, lo económico y lo social, lo que se traduciría en los procesos de privatización de empresas y servicios públicos, de municipalización de los servicios primarios de salud y la educación pública, y de apertura de los mercados financieros y a la inversión extranjera, por citar algunos ejemplos.
Por otra parte, la Modernización del Estado –concepto aplicable a la Gestión Pública- dice relación con el proceso de adopción de medidas que procurarían alcanzar los valores de la modernidad.
La “modernidad es, fundamentalmente, progreso humano, a escala humana, con resultados positivos para todos los seres humanos”. Entonces, la modernización sería un instrumento por medio del cual se conduce al estado de la modernidad, en donde “todo es moderno o donde lo moderno se constituye como el componente central de la realidad social”.
La modernización de la gestión pública, como paradigma proveniente de algunas naciones desarrolladas, se la entendió en Chile también como la incorporación de nuevos enfoques de índole empresarial y gerencial a los servicios públicos, tales como la reingeniería de sistemas, el benchmarking, el outsourcing, y cuya finalidad –a lo menos en su definición teórica- fue superar la “administración burocrática” que caracterizaba a los Estados de los países menos desarrollados.
En Chile, el proceso de Modernización de la Gestión Pública ha tenido por finalidad “elevar las competencias y la capacidad de movilizar los recursos públicos de manera más eficiente, comprometiendo en su gestión y en sus resultados al conjunto de los actores que intervienen en la generación de los respectivos servicios, orientados a satisfacer los requerimientos de la sociedad” ([1]).
Este proceso modernizador fue adoptado del enfoque del Nuevo Gerencialismo o New Public Management, el cual se basó en la transición desde un paradigma burocrático de la Administración Pública hacia un nuevo paradigma gerencial, que consideraba las transformaciones en el medio e incorporaba elementos probados con éxito en el mercado.
De este modo, el modelo gerencial se convirtió en un aspecto fundamental para mejorar la capacidad de gestión del Estado (tendiendo a reducir su tamaño), así como para incrementar la gobernabilidad democrática del sistema político.
Se trata de un paradigma estatal y administrativo basado en la experiencia y la orientación ideológica de los gobiernos de R. Reagan en Estados Unidos y de M. Tatcher en Gran Bretaña en los años ochenta.
De acuerdo a las recomendaciones explicitadas en el Consenso de Washington, los
países latinoamericanos implementaron procesos de reforma y modernización del Estado con énfasis en la dimensión económica y en la racionalización del aparato administrativo: “Se recomiendan dos conjuntos de medidas, tendientes unas a promover la estabilidad a través de políticas orientadas por los mecanismos del mercado; y otras a reducir el tamaño del Estado y su grado de intervención en la economía.”, rezaba el documento liminar de una importante conferencia interministerial latinoamericana sobre el tema. ([2])
A la luz de la experiencia de a lo menos 30 años de aplicación de este esquema modernizador, resulta evidente que la modernización del Estado no es sólo una cuestión relacionada con su tamaño, quizás es lo menos importante del proceso.
Por el contrario, el Estado debe asumir la regulación de los mercados, el
funcionamiento eficaz de regímenes políticos cada vez más democráticos, la provisión de bienes públicos y la revisión del aparato público en sus características y funciones esenciales, desde una nueva perspectiva. Se esta produciendo un cambio en la forma en que se concibe la reforma y modernización del Estado.
De un enfoque modernizador que se limitaba a la dimensión económica y a la eficiencia del aparato estatal, se está pasando a otro que, sin descuidar los anteriores, incorpora nuevas preocupaciones. Entre ellas destacan el progreso de la democracia, el aumento de la capacidad de gobernar, la construcción de Estados de derecho pleno y el mejoramiento de la dimensión social del Estado que lo oriente hacia una mayor equidad.
Los proyectos modernizadores del Estado en algunas naciones desarrolladas, han seguido sin embargo direcciones diferentes.
En Gran Bretaña, por ejemplo, la modernización actualmente en curso, impulsada por el gobierno de T. Blair desde 1997, está radicada institucionalmente como una Comisión Interministerial e Intersectorial en el Gabinete del Primer Ministro, y se orienta por los principios de la “marketización” de los servicios públicos, del servicio público situacional (on your side), mejor salud y previsión, bienestar activo, rol comunitario en la labor policial y judicial, empoderamiento de las comunidades locales y gobierno estratégico. ([3]).
A su vez, la modernización francesa del servicio público, iniciada por el gobierno de F. Mitterand en 1988, está radicada en una Dirección General de la Modernización del Estado (DGME), dependiente del Ministerio de Finanzas y Reforma del Estado, y apunta actualmente en tres direcciones estratégicas: la calidad y la simplificación de los servicios, la modernización de la gestión pública y el desarrollo de la administración pública electrónica. ([4])
En el caso del proyecto de modernización en Chile, para que las grandes metas se cumplieran, se puso el énfasis en la transformación de la cultura organizacional que caracterizaba a la Administración Pública chilena.
Los aspectos principales de la Modernización de la Gestión Pública en Chile fueron definidos en torno cinco elementos:
1) Orientación del servicio hacia el usuario.
2) Enfasis en el funcionario público.
3) Gestión orientada a los resultados.
4) Uso eficaz y eficiente de los recursos.
5) Fortalecimiento de la ética pública.
Como se ha señalado anteriormente, el modelo inspirador de las iniciativas elaboradas acerca de la Modernización de la Gestión Pública en nuestro país se encuentra en la Modernización aplicada en el Reino Unido durante el gobierno de Margaret Thatcher (1979 –1990).
De hecho, las directrices del proceso modernizador en Chile provienen de esa experiencia: liderazgo gerencial, formación de élite gerencial, planificación estratégica, indicadores y control de gestión, convenios de desempeño, descentralización, atención al usuario como cliente, presupuesto como instrumento fundamental, sistemas de auditoría y la implementación de importantes técnicas empresariales al sector público.
La influencia del país europeo se aprecia visiblemente en Chile, puesto que el modelo utilizado para modificar el accionar de la gestión pública adoptó un carácter gerencial con gran énfasis en la eficiencia, tanto en la metodología como en los instrumentos aplicados.
Cabe subrayar aquí que el modelo organizacional e institucional seguido por Chile para inducir la reforma a la administración del Estado, siguió el “modelo británico” hasta en el tipo de aparato institucional creado para dirigir y monitorear el proceso: un Comité Interministerial, es decir, una instancia gubernamental provisoria, con un mínimo de regulaciones legales y constitucionales y, por lo tanto, más sometida a las presiones y modificaciones provenientes del énfasis de la agenda política del gobierno, que de las necesidades del cambio organizacional en curso.
En la actualidad, la agenda de modernización del Estado en Chile se encuentra radicada institucionalmente en el Ministerio del Interior.
En cambio, por ejemplo, la modernización del Estado en España, iniciada por el gobierno en 1982, implicó la creación de un Ministerio para las Administraciones Públicas (MAP), encargado de administrar la totalidad del proceso de cambio, tanto desde la perspectiva de la administración central, como de las administraciones autonómicas y locales.
El cambio organizacional emprendido por España respondió -a la vez- a un paradigma modernizador (orientado a responder a los cambios experimentados por la sociedad española y su entorno europeo) y a una perspectiva territorial (de acuerdo a la división del país en regiones dotadas de autonomía). ([5])
Los procesos que comienzan a implementarse en Chile a partir de 1994 buscan introducir nuevas lógicas en la forma de actuación de las instituciones gubernamentales, se enfatiza un carácter más gerencial que procedimental, incorporando criterios de eficiencia, eficacia y calidad, se pone atención al usuario como foco central de las preocupaciones de la gestión y se intenta transparentar los actos públicos.
En este contexto, el Ministerio de Hacienda, por medio de la Dirección de Presupuestos, promovió su primera iniciativa en materia de Modernización de la Gestión Pública en 1994: el Plan Piloto de Modernización de la Gestión Pública.
El proyecto estratégico de 1997 al 2000 de Modernización de la Gestión Pública apuntaba a los siguientes objetivos:
a) Transformar a los servidores públicos en virtud de un compromiso de un Estado al servicio de la gente.
(b) Mejorar la accesibilidad y calidad de las atenciones que deben prestar los servicios a la ciudadanía.
(c) Garantizar la transparencia y probidad en el desempeño de las funciones públicas.
(d) Establecer una institucionalidad del Estado que permita mejorar la eficiencia, flexibilidad y coordinación de las actividades del sector público.
(e) Incorporar una cultura de evaluación.
(f) Colocar en la agenda pública y al interior de los servicios públicos, el sentido del proyecto de modernización y generar el compromiso y la participación de todos los sectores involucrados.
De este modo, se sentaron las bases de un Sistema Integral de Gestión con el objeto de incorporar instrumentos que “asegurasen la debida planificación, ejecución, seguimiento, evaluación y cumplimiento de metas y objetivos institucionales, además de la periódica rendición de cuentas” ([6]).
El Sistema Integral de Gestión contaría con Metas Ministeriales, Compromisos de Modernización, Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG), Sistemas de Evaluación de Metas y Compromisos, y Balances Integrales de Gestión.
En la actualidad (2009), los ejes de la Agenda Modernizadora del Estado giran en torno a las siguientes siete grandes orientaciones:
Recursos humanos y gerencia pública.
Servicios de excelencia.
Descentralización.
Perfeccionamiento institucional.
Transparencia y probidad.
Participación ciudadana.
Reformas políticas. ([7])
Se trata de una agenda que recoge dos grandes preocupaciones interdependientes: por un lado, la necesidad de profundizar y extender el impulso modernizador para que llegue hasta los destinatarios finales (los usuarios de los servicios), y por otro lado, intentar hacer coherente los cambios en la estructura administrativa con las reformas al sistema político e institucional, apuntando en definitiva hacia un Estado más eficiente y más democrático.
III. DESAFÍOS Y PERSPECTIVAS: LA GESTIÓN PÚBLICA DEL FUTURO
El balance posible de los avances, logros, insuficiencias y tareas pendientes de este vasto proceso de cambio institucional puede hacerse desde varios enfoques o perspectivas:
a) con frecuencia los analistas de sistemas y los politólogos tendemos a preguntarnos por los resultados de los cambios institucionales: 1º a la luz de las metas y objetivos inicialmente planteados, lo que nos permite diseñar una línea imaginaria desde el “punto de partida” (1994) y el punto de llegada (en el presente); 2º a la luz de la evolución del comportamiento organizacional experimentado en el período en estudio; 3º a la luz de los cambios experimentados en el entorno y su impacto sobre las instituciones.
b) también puede ser pertinente interrogarnos desde dos perspectivas humanas y socio-culturales complementarias: 1º cómo perciben los ciudadanos o usuarios los cambios experimentados; y 2º cómo perciben los funcionarios públicos dichas transformaciones, entendiendo siempre que estos cambios operan sobre rutinas y culturas organizacionales de larga data y que funcionan como inercias y resistencias al cambio.
Es probable que ciertos dilemas planteados en el prolongado debate público en torno al rol del Estado, no hayan resuelto los problemas centrales de la eficiencia del sistema de servicios públicos en Chile.
Las polaridades políticas y conceptuales entre “Estado vs. mercado”, o entre “nacionalización vs. privatización”, o entre “regulación vs. des-regulación”, o entre “eficiencia/ineficiencia pública vs. eficiencia/ineficiencia privada”, no se resuelven solamente a través de parámetros ideológico-doctrinarios (que son válidos y legítimos en una sociedad y un sistema político democrático), sino también a la luz de los resultados e impactos de las políticas públicas implementadas según cada una de esas lógicas, vistas desde sus propios objetivos iniciales (o sea, desde su propia racionalidad) y desde la percepción ciudadana (o sea, desde los destinatarios últimos de las políticas).
Cabe advertir también aquí las dificultades de analizar “desde la percepción ciudadana” la implementación e impacto de políticas públicas o de procesos de modernización del Estado, en cuyo diseño los ciudadanos de entonces no fueron consultados ni participaron, ya que así introducimos -hoy ex post- en el análisis del sistema de reformas, una variable que no fue incorporada en su elaboración proyectual.
Tampoco hemos de desconocer que lo que pretendemos analizar son en realidad procesos complejos e institucionales en curso, de manera que no podemos juzgar con plena propiedad procesos o momentos institucionales durante la ocurrencia de las transformaciones (habida cuenta que cada sector institucional de la administración lleva su propio ritmo, velocidad, intensidad, amplitud y profundidad de los cambios), sino solo constatar los avances alcanzados y las tareas pendientes.
Modernización del Estado y cambio organizacional
En este aspecto cabe destacar el tópico del cambio organizacional.
En efecto, parecen subyacer a lo menos dos visiones o lecturas del cambio organizacional en las estructuras públicas.
Hay una visión, que denominaremos “de planificación lineal” que supone el cambio como un proceso continuo, producto de la capacidad de gestión de una elite previsora y clarividente, resultante del convencimiento cada vez más extendido de todos los involucrados acerca de la necesidad del cambio (y hasta de su inevitabilidad), por la instalación de coaliciones organizacionales a favor del cambio (dentro de los servicios y entre los órganos ministeriales o inter-ministeriales) y por el despliegue de procesos ordenados de institucionalización del cambio.
Pero también existe otra visión, que denominaremos “de aproximación realista”, que sugiere que el cambio organizacional resulta de procesos “ondulados”, es decir, no lineales, episódicos, de “ensayo-error-ensayo”, en los que el cambio planificado raramente es implementado como estaba previsto y que tiene consecuencias imprevistas y resultados aleatorios y diferenciados. ([8])
Resultaría así –conforme a este patrón de interpretación y análisis de las políticas públicas- que en la realidad de los procesos institucionales de modernización del Estado desde la perspectiva que implican de cambio organizacional, resultan ser desintegrativos (a lo menos en sus fases iniciales), dinámicos (luego, cambiantes), endógenos (es decir, su contenido es cambiado por el contexto que se trata de cambiar), y asimétricos (se abre la brecha entre los que deciden y los que ejecutan e implementan, distancia entre la visión y la realización).
Se trata de entender el cambio organizacional desde un punto de vista situacional, es decir, de comprender las transformaciones como impulsos episódicos insertos en contextos organizacionales en constante evolución.
¿Los cambios organizacionales que se introducen en los servicios e instituciones públicas en el marco de los procesos de modernización del Estado y de la gestión pública, son, finalmente, episódicos o continuos? ¿No tendría sentido analizar los cambios originados en la modernización del Estado, desde una lógica incremental como la que propone Lindblom, es decir, que “…una política no es algo que acontece de una vez por todas. Es algo que se rehace sin cesar. Elaborar una política es un proceso de aproximaciones sucesivas hacia algunos objetivos deseados que van también cambiando a la luz de nuevas consideraciones…”?. ([9])
Criterios de evaluación
Recordemos nuevamente las metas estratégicas que se fijó el proyecto de modernización de la gestión pública en sus inicios, los que apuntaban a:
(a) Transformar culturalmente a los servidores públicos en virtud de un compromiso de un Estado al servicio de las personas, consideradas como ciudadanos.
(b) Mejorar las condiciones de accesibilidad y calidad de las atenciones que deben prestar los servicios a la ciudadanía.
(c) Garantizar la transparencia y probidad en el desempeño de las funciones públicas.
(d) Establecer una institucionalidad del Estado que permita mejorar la eficiencia, flexibilidad y coordinación de las actividades del sector público.
(e) Incorporar una cultura de evaluación en el conjunto del desempeño de los servidores públicos.
(f) Colocar en la agenda pública y al interior de los servicios públicos, el sentido del proyecto de modernización y generar el compromiso y la participación de todos los sectores involucrados.
Creemos que el análisis sistémico del proceso de modernización, puede hacerse en función de un conjunto de criterios que son aquellos que permiten efectuar una evaluación coherente de las políticas públicas: capacidad de resolución y estabilidad; adaptabilidad; coherencia y coordinación; predominio del interés público sobre los intereses particulares (public regardedness); calidad de implementación y cumplimiento; impacto y efectos multiplicadores de las políticas en la ciudadanía; percepción ciudadana sobre la pertinencia y resultados de la modernización; y eficiencia.
IV. TENDENCIAS, INTERROGACIONES Y ESCENARIOS HACIA EL FUTURO
Tres tendencias profundas de nuestro desarrollo nacional, debieran a nuestro juicio impactar sobre los servicios públicos y la función pública en el decenio siguiente:
1º es posible estimar que el actual proceso de transición demográfica y de progresivo envejecimiento de la población (iniciado a mediados del siglo xx y que continuará a lo largo del siglo xxi), impactará sobre la función pública demandando mas y mejores servicios adecuados a los requerimientos de la tercera edad, pero a su vez generará e inducirá cambios en la composición de la fuerza de trabajo;
2º el cambio en los patrones de referencia culturales en curso, determinará un mayor predominio del individualismo en las conductas y actitudes individuales y colectivas, incrementando el nivel de presión y demanda de los ciudadanos por servicios públicos de mejor calidad y resolutividad;
3º las nuevas tendencias resultantes de 30 años de aplicación del modelo de Estado subsidiario y sus resultados en todo el mundo, indican que no vamos en dirección de mas privatizaciones y externalizaciones de los servicios públicos, sino que nos encaminamos hacia Estados y servicios públicos más eficientes, más flexibles, mejor dotados y con un creciente proceso de profesionalización y de incorporación tecnológica y con nuevos conceptos de servicio público.
No deja de ser también pertinente en este punto del análisis el planteamiento de Guillermo O’Donnell en relación con la reforma del Estado, cuando dice que “…sin perjuicio de la necesaria eliminación de burocracias innecesarias y, en general, de la racionalización de burocracias y procesos administrativos, el principal tema de una reforma del Estado, debería el para qué tipo de nación se propone que ese Estado sea…” ([10])
Los Estados modernos y los servicios públicos del siglo xxi percibimos que estarán orientados a la calidad social, a la accesibilidad resolutiva, a la contraloría ciudadana, al servicio situacional y multifuncional, a la eficiencia satisfactoria, a una mayor racionalización de los procesos de gestión y a incorporar criterios medio-ambientales, de género y de participación ciudadana, en los procesos de toma de decisiones, de implementación y de evaluación de las políticas públicas.
Es perfectamente previsible que los siguientes gobiernos continuarán asumiendo la tarea de la modernización del Estado, y cada gobierno entenderá, con sus propios énfasis, que este proceso es en última instancia, una modernización del servicio público para los ciudadanos.
No deja de ser sintomático observar que en el pasado, cada uno de los gobiernos que asumieron la conducción del país con un sentido estratégico, impulsaron reformas y modernizaciones del Estado como procesos de largo aliento que -con el paso del tiempo y con los sucesivos cambios de gobiernos- fueron perdiendo velocidad, coherencia y continuidad.
El método tan socorrido también del “borrón y cuenta nueva” (cada gobierno llega al poder con su propia agenda de modernización, casi como si tuviera que empezar de cero…) puede ser desastroso en el largo período del tiempo, dando como resultado cambios informes y desordenados, modificaciones parciales, reformas abortadas o incompletas, impulsos iniciales frenados, incoherencia administrativa y descoordinación institucional.
En el Chile de hoy la agenda de la modernización, parece funcionar desconectada de la agenda de cambio del régimen político, de la agenda de una nueva Constitución, de la agenda de la regionalización, de la agenda de la descentralización y la desconcentración.
Dos escenarios pudieran ser pertinentes para analizar la evolución futura del actual proceso de modernización del Estado en Chile.
Un escenario tendencial de prolongación de las actuales tendencias.
La hipótesis central de este escenario presupone que el proceso de modernización en curso continuará a través de similares tendencias y características de diseño e implementación que han ocurrido desde inicios de la década de los noventa. Serán modificaciones y reformas que mantendrán su carácter episódico y variable en intensidad y extensión.
Siendo el cambio el rasgo principal del funcionamiento y desempeño del servicio público en el futuro, la generación de nuevas rutinas y procedimientos producirá en los usuarios la percepción que los cambios no suceden o que cuando suceden, los perjudican o no los satisfacen plenamente.
Los cambios experimentados por la sociedad, producto de la globalización y del cambio de los patrones culturales de referencia, determinarán condiciones de disconformidad y de crítica ciudadana y, a su vez, inducirán a una mayor tercerización y privatización de los servicios y programas
Un escenario normativo de expansión y profundización de la modernización.
La hipótesis de base de este escenario presupone que como resultado de la adopción de la modernización del Estado como una política estratégica orientada al fortalecimiento de los servicios públicos y de la función pública, producirán un cambio en la percepción ciudadana y en los estilos de gestión pública.
Los cambios experimentados por la sociedad, producto de la globalización y las mutaciones en los patrones culturales de referencia, determinarán una modificación de la percepción ciudadana respecto del servicio público, al introducir componentes de participación e involucramiento de los ciudadanos organizados en los procesos de toma de decisiones.
Siendo el cambio el rasgo principal del funcionamiento y desempeño del servicio público en el futuro previsible, la generación de nuevas rutinas y procedimientos –en un marco de mayor participación ciudadana- producirá en los usuarios la percepción que los cambios suceden y que cuando suceden (aun cuando sea puntualmente), les permiten responder y satisfacer lo esencial de sus demandas y aspiraciones.
En una sociedad y en un orden global que se encuentran en plena mutación, que modifica sustancialmente sus lenguajes, sus patrones de referencia, sus procedimientos y estilos de conducta, sus aspiraciones y necesidades, las expectativas ciudadanas -cada vez mas individualizadas y segmentadas social y culturalmente- frente a los servicios públicos, determinarán que los procesos y las estrategias de modernización del Estado se verán presionados “desde abajo” por la ciudadanía reclamando por atención, accesos y productos y servicios de mayor calidad y excelencia, y “desde arriba” por gobiernos y entes públicos que sentirán la creciente demanda ciudadana por servicios públicos de calidad, como un factor componente de la credibilidad política de las autoridades.
Manuel Luis Rodríguez U.
FUENTES DE REFERENCIA PARA PROFUNDIZAR
Aguilar, L.: El estudio de las políticas públicas. México, 1992. M.A. Porrua Grupo editorial.
Boeninger, E.: Políticas públicas en democracia. Institucionalidad y experiencia chilena, 1990-2006. Santiago, 2007. Ediciones Cieplan – Ediciones Uqbar.
Laswell, H.: La orientación hacia las políticas. Citado en Aguilar, L.: El estudio de las políticas públicas, pp. 79-104.
Lindblom; Ch.: La ciencia de “salir al paso”. (The science of muddling trough – Public Administration Review. Nr. 39, 1959).
Lindblom, Ch., Braybrooke, D.: The strategy of decision. N. York, 1963. The Free Press.
March, .: Rediscovering institutions. The organizational basis of politics. N. York, 1989. The Free Press.
PNUD: La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. B. Aires, 2004. PNUD.
Rapoport, .: Gestión de Entes y Empresas Públicas. Decisión, responsabilidad y control. Barcelona, 1990. D. de Brouwer.
AGENDA DE MODERNIZACION DEL ESTADO – http://www.modernizacion.gov.cl/
BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL – EN PROFUNDIDAD – http://www.bcn.cl/carpeta_temas_profundidad/modernizacion-estado-mas-que-corrupcion
PORTAL SOBRE POLITICA PUBLICA – http://www.politicapublica.cl/
SUBDERE – http://www.subdere.gov.cl/1510/propertyvalue-28951.html
[1] Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, 1996, p. 3.
[2] Reforma y Modernización del Estado. IX Conferencia de Ministros y Jefes de Planificación de América Latina y el Caribe, México DF, 1994. p.7.
[3] Working Together. London, 2009. H.M. Gouvernement. Cabinet Office.
[4] La modernisation de l’Etat en actions. Paris, 2007. Direction Générale de la Modernisation de l’Etat. DGME.
[5] MAP: Plan de Modernización de la Administración del Estado. Madrid, 1992. Ministerio para las Administraciones Públicas.
[6] Comité Interministerial de la Gestión Pública, Santiago, 2000, p.23.
[7] Gobierno de Chile: Agenda de Modernización del Estado. Santiago, 2008.
[8] Langley, A., Denis, J.L.: Les dimensions negligées du changement organisationnel. Otawa, 2006. Ecole Nationale d’Administration Publique, ENAP. En el texto: Langley, A., I. Lines, R., I. Stensaker: New perspectives on organizacional change and learning. Bergen, 2006. Fagbokforlaget Edits.
[9] Lindblom, Ch., op., cit., p. 49. Aguilar, L.: La hechura de las políticas. México, 1992. Miguel Angel Porrúa Editores, p. 49.
[10] PNUD: La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, B. Aires, 2004, p. 177.
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