Ciudadanía y participación en la comuna: problemas y perspectivas

PROLOGO

El Estado de Chile es tributario de una estructura institucional, plasmada en la Constitución de 1980, y articulada conforme a un modelo centralizado y personalizado de ejercicio del poder y de distribución de facultades y atribuciones.  Las municipalidades, son parte de este ordenamiento institucional y si ha permanecido así, a lo largo de casi treinta años (incluido el período dictatorial ya superado), puede deducirse que las fuerzas políticas del sistema han preferido efectuarle modificaciones parciales y no construir un modelo de gobierno comunal distinto.

Este ensayo examina desde una perspectiva de la Ciencia Política los principales problemas y desafíos pendientes de la estructura municipal chilena.

LA FORMA DE LA PIRAMIDE

En los últimos años, se han roto en América Latina muchos modelos, muchos paradigmas. Y a la par, se han ido levantando otros. La autonomía municipal, el fortalecimiento del poder local como vía para lograr superar la pobreza, los desequilibrios extremos de la sociedad y el subdesarrollo, es uno de estos paradigmas. En Chile, las fuerzas políticas y sociales a favor y en contra de un modelo municipal más abierto, flexible y participativo, están hoy en gran actividad, y existen muchas señales de que la contradicción tendrá larga vida.

El fortalecimiento y la autonomía de los gobiernos municipales, la descentralización del Estado y la transferencia de competencias desde el nivel central al nivel municipal son respuestas al extremado centralismo que ha caracterizado, durante décadas a los gobiernos de América Latina.

Al centralismo estatal latinoamericano se le acusa hoy de no haber logrado desarrollo, de haber logrado algún nivel de desarrollo pero sin equilibrio, o de ser precisamente el causante de todos los desequilibrios propios del subdesarrollo.

Por otra parte, el proceso de incremento de competencias de los gobiernos municipales y de fortalecimiento de su autonomía es una tendencia que avanza por toda América Latina. Los procesos de democracia electoral, el incremento de la participación ciudadana en la búsqueda de soluciones a los problemas, la lucha de todos los territorios de cada país por competir con las metrópolis en oportunidades de desarrollo y crecimiento económico, son también tendencias internacionales.

Genéricamente hablando, en muchos países en vías de desarrollo, las municipalidades tienen gran importancia en la distribución de los recursos del Estado, cuando se trata de salud, educación, medio ambiente, calidad de vida y desarrollo territorial.

Una municipalidad que prioriza el bienestar de los ciudadanos puede hacer una gran diferencia para gente pobre. Para que la municipalidad funcione bien debe haber grupos de ciudadanos que vigilan que la municipalidad cumpla con sus deberes y toma en cuenta las mujeres y grupos marginalizados.

Las estructuras municipales en Chile están dotadas de limitados mecanismos de participación.

Municipalidades históricamente dependientes del Poder Ejecutivo

Desde los inicios de la República, los municipios, herederos de los cabildos, el organo municipal implantado por los colonizadores españoles en Chile, han presentado diversos grados de dependiencia y subordinación respecto del Poder Ejecutivo.

Durante la Colonia, el Presidente del Cabildo era además Gobernador del Reyno y Capitán General; desde la Constitución de 1818 y sobre todo durante la vigencia de la Constitución de 1833, los municipios eran organos locales dependientes política y electoralmente del Presidente de la República; desde la vigencia de la Ley de la comuna autónoma (1891) y hasta 1973, las municipalidades mantuvieron su dependencia del Ejecutivo, y solo muy gradualmente adquirieron algun nivel de autonomía administraiva o presupuestaria; y solo desde 1925 en adelante, se fueron convirtiendo en organos que emanaban del sufragio universal.

Dos paradigmas municipales

Por otra parte, desde la independencia de la República en 1818, las municipalidades (bajo la forma de cabildos o juntas de alcaldes y desde inicios del siglo XX como municipios propiamente tales) se han regido y articulado conforme a dos modelos organizacionales, a dos paradigmas institucionales: las municipalidades alcaldicias o las municipalidades colegiadas.

Llamamos municipios colegiados a los organos municipales implantados durante la republica presidencial de la Constitución de 1925, en que las atribuciones de alcaldes y regidores, eran prácticamente equivalentes por lo que todo el peso de las atribuciones recaía en un organo colectivo o colegiados: el municipio mismo.

Y llamamos municipios alcaldicios al modelo municipal implantado en las Constituciones de 1833 y 1980 donde el alcalde, como autoridad política y administrativa principal, predomina sobre un organo colegiado, creado ad-hoc: el concejo municipal.

Al mismo tiempo, las municipalidades despues de 1973 y de 1990, fueron diseñadas como estructuras semicerradas donde los ciudadanos tienen reducidas y acotadas formas de intervención y donde las decisiones principales se adoptan no necesariamente previa consulta a la ciudadanía.

El marco jurídico y constitucional que implantó el régimen militar en la estructura municipal chilena, ha sido gradualmente modificado en el período democrático, pero las formas institucionales municipales siguen siendo las mismas: un organo unipersonal predominante (el Alcalde) y dotado de amplias atribuciones y un órgano colegiado (el Concejo), dotado de limitadas facultades. En Chile todavia prevalece el modelo municipal de los municipios alcaldicios.

No nos debe extrañar que la estructura municipal chilena, heredada en la Constitución de 1980 directamente del modelo portaliano de la Constitución de 1833, reproduce a escala local la forma de organización global del régimen político en su conjunto: un Presidente de la República con amplias atribuciones y un Congreso Nacional disminuido y limitado.

La estructura formal

Una municipalidad es una corporación autónoma de Derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, a quien corresponde la administración de una comuna o agrupación de comunas, y cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna o agrupación de comunas.

Esta constituida por un Alcalde y un Concejo Comunal electos directamente por un periodo de 4 años, renovable. La municipalidad es asesorada por un Consejo Económico y Social Comunal (CESCO), integrado por representantes de las actividades y organizaciones comunales importantes.

La municipalidad es la encargada de los servicios básicos de educación y salud de la comuna o agrupación de comunas. Se rigen por la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (Ley Nº 18.695).

Municipalidad, democracia y ciudadanía

Los ciudadanos eligen cada cuatro años sus Alcaldes y Concejales, pero a continuación la capacidad de control ciudadano, de participación en las decisiones y de intervención de las organizaciones ciudadanas en los procesos municipales, se reducen significativamente.  El Alcalde da cuenta anual de sus actividades, proyectos y logros, pero los concejales resultan ser unos irresponsables públicos puesto que no dan cuenta pública de sus acciones ni están obligados por ley a hacerlo.  El concejo municipal posee limitadas atribuciones frente a la casi omnipotencia de la autoridad alcadicia, dando forma a una estructura municipal y legal de forma piramidal, en la que el organo colegiado depende y posee solo algunas funciones decisorias.

En este mismo contexto, además,  durante el actual periodo democrático, las municipalidades han ido siendo dotadas de cada vez más funciones y campos de acción donde pueden intervenir en la gestión pública comunal: la calidad de vida, el medio ambiente, la vivienda, el transporte y el tránsito urbano, el ordenamiento territorial, el desarrollo productivo, la educación, la salud primaria, la cultura y los deportes.

De aquí resulta por tanto, que la municipalidad -en las condiciones de la sociedad chilena actual- no puede seguir siendo entendida y analizada solo como un organo del Estado o una estructura de administración a nivel local, sino que es un punto de partida para construir verdaderos y competentes gobiernos comunales, gobiernos de la ciudad, participativos, eficientes, transparentes. La frase que alude a la cercanía de la municipalidad respecto de los ciudadanos, evoca precisamente a una proximidad cotidiana del poder del Estado con la gente en los espacios y territorios comunales, pero que se contradice con la realidad objetiva, política, institucional y jurídica de la estructura municipal. 

En efecto, es fácil constatar que existe una flagrante contradicción entre una estructura administrativa y política de poder comunal, organizada conforme a un paradigma vertical y semicerrado, y el carácter cercano y próximo que reviste esa misma estructura a través de los diversos servicios a los que accede la ciudadanía.  En definitiva, aunque la gente recurre a los servicios municipales, ¿sienten ellos como suya esa municipalidad?

Frente a la realidad compleja de la gestión municipal, podría argumentarse que los ciudadanos efectivamente siente y presienten que la Municipalidad sirve y resuelve sus problemas bajo determinadas condiciones y circunstancias.  Siendo esto completamente cierto, no responde a la pregunta política si esos mismos ciudadanos perciben esos servicios y organos municipales como propios o como ajenos.  ¿Los ciudadanos se sienten dentro o fuera de la estructura municipal?

Una respuesta a estas preguntas debería darla una medición constante del nivel de satisfacción de necesidades de los ciudadanos, frente a su relación con el funcionario municipal, en la realidad cotidiana de su contacto con la gente que recurre a un servicio comunal: si ese contacto no fue satisfactorio, por ejemplo, el ciudadano juzgará a toda la Municipalidad como ineficiente, lenta o burocrática.   Pero, ¿que sucedería si en la evaluación del desempeño funcionario municipal intervinieran también los propios ciudadanos beneficiarios y las organizaciones ciudadanas?

Cuando se afirma que otra comuna es posible, con mayor democracia, mayor participación, mayor transparencia y mayor protagonismo de la gente, dentro de un marco de eficiencia técnica y administrativa en la aplicación de políticas públicas comunales coherentes, se refiere precisamente a la necesidad política de superar las formas orgánicas municipales semicerradas, para avanzar hacia estructuras que no disminuyan su eficiencia, sino que aumenten su transparencia participativa, su eficacia informacional, su adaptabilidad resolutiva y su calidad de implementación y cumplimiento.

Es necesario democratizar aun mas las Municipalidades y las Corporaciones Municipales.

En algún momento del proceso político chileno, será necesaria una reingeniería profunda a la estructura municipal chilena, para adaptarla a las nuevas y complejas exigencias del siglo XXI y de una democracia que necesita expandir sus límites y sus alcances.

REPRESENTACION POLITICA Y PARTICIPACION CIUDADANA: ¿DE QUÉ ESTAMOS HABLANDO?

¿Donde se escucha la voz de la gente en las municipalidades? 

¿Qué ciudad quieren vivir los habitantes de la comuna?  ¿Qué ciudad quieren construir hoy para el futuro?

La representación popular que tienen los Alcaldes y Concejales es real y forma parte de las conquistas democráticas de la nación, pero en los tiempos actuales esa representación política no es suficiente, ya que durante su mandato, la participación ciudadana queda sometida a la voluntad política más o menos participativa e inclusiva de las autoridades comunales.  Puede haber un Alcalde o un concejo ”participativos” y esa municipalidad va a abrir sus puertas a la consulta ciudadana y a la voz de la gente, pero puede haber tambien un Alcalde o un concejo ”no participativos” y todo el aparataje municipal va a funcionar semi-encerrado en las decisiones de concejos y Alcaldía.

La representación política a nivel municipal se expresa entonces, en la legitimidad que tienen alcaldes y concejales, en tanto en cuanto sus cargos emanan de la soberanía popular manifestada mediante el sufragio universal realizado en elecciones libres y democráticas.

Pero, en las condiciones de las democracias representativas modernas, la representación política y la legitimidad democrática que de ella emana, no son suficientes para dar cuenta de las nuevas formas de ciudadanía que surgen en la sociedad y que no se reflejan en el sistema político-institucional.

Ello implica incluso cambiar de raíz el concepto de participación, pasar desde las limitadas formas de participación ciudadana donde los habitantes de la ciudad son informados o consultados sobre determinados asuntos municipales, hasta las formas de participación donde los ciudadanos y las organizaciones sociales que los agrupan intervienen directamente en los procesos de toma de decisiones municipales, dando forma a un protagonismo ciudadano aun poco practicado. 

La construcción del poder comunal

El punto de partida político y social del futuro gobierno comunal está en la constricción de un poder comunal.  Se trata de pasar de la democracia de la consulta a la democracia de las decisiones, de una democracia gobernada a una democracia gobernante.

Se trata de pasar desde una participación consultiva de los ciudadanos (que ocurre todavía al exterior de la estructura municipal), a una participación decisiva o decisoria de los ciudadanos al interior de la institucionalidad municipal.

El poder comunal emana del protagonismo, la organización y la movilización de la ciudadanía, de la sociedad civil que toma consciencia de sus problemas, de su soberanía popular esencial y de su propia visión de ciudad para protagonizar el ejercicio de sus derechos y de sus deberes y que es portadora de un proyecto de ciudad.  La cuestión política del poder comunal responde a la pregunta de qué tipo de ciudad quieren vivir los ciudadanos hoy y en el futuro.

Y uno de los caminos del poder comunal pasa por el desarrollo, la implementación y la institucionalización de mecanismos de participación que otorguen voz y voto a la ciudadanía en el ejercicio de los asuntos municipales y en sus tomas de decisiones.   La participación ciudadana a escala local no solo puede partir o emanar de la voluntad política de las autoridades municipales; pueder también surgir del propio protagonismo de las organizaciones ciudadanas en los distintos territorios de la comuna.  No es solo una participación que “va desde arriba hacia abajo”, puede ser también una participación que “va de abajo hacia arriba”.   La democracia es un contínuo político que va desde las instituciones hacia la ciudadanía y, tambien, desde la ciudadanía hacia las instituciones.

Se hace necesario institucionalizar los mecanismos de participación ciudadana en la estructura municipal: la consulta ciudadana para la renovación de los PLADECO, los presupuestos participativos, los cabildos comunales y por barrios, las contralorías sociales, el “sillón del vecino” en el Concejo municipal, las reuniones conjuntas del Concejo municipal y las juntas de vecinos y uniones comunales, los plebiscitos comunales (directos y electrónicos), son algunas de las formas cómo el gobierno comunal puede avanzar hacia una mayor integración y compromiso de los ciudadanos en los asuntos públicos de la ciudad. 

Actualmente, salvo algunos aspectos formales, la participación ciudadana en la comuna depende de la voluntad política del Alcalde y de los Concejales, pero sobre puede depender de la toma de consciencia y del protagonismo real de las organizaciones y de los ciudadanos en la construcción democrática e inclusiva de un gobierno municipal, de un poder comunal.

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS Y DOCUMENTALES

Boeninger, E.: POLITICAS PUBLICAS EN DEMOCRACIA. INSTITUCIONALIDAD Y EXPERIENCIA CHILENA. 1990-2006.  Santiago, 2007.  Ediciones Uqbar.

Campos, F.: HISTORIA CONSTITUCIONAL DE CHILE. LAS INSTITUCIONES POLITICAS Y SOCIALES.  Santiago, 1992.  Editorial Jurídica de Chile.

Vargas, F.: SISTEMAS DE FUNCIONAMIENTO DE LA GESTION MUNICIPAL.  Revista Pluma y Pincel Nº 195, Santiago, agosto 2008, pp. 10-13.

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