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El diseño de las Políticas Públicas – Materiales de estudio

Las políticas públicas son la principal herramienta a través de la cual el Estado y los servicios públicos realizan la gestión pública e intervienen para resolver las necesidades, urgencias, problemas y demandas de la ciudadanía.

En América Latina, hemos de reconocerlo, tenemos en general una clase política para la cual palabras como gestión, procesos, sistemas, control de gestión y evaluación no están en su léxico, son como esotéricas. No hay nada que les pueda ser más remoto.

Para entender qué son las políticas públicas, es necesario diferenciar dos conceptos que en nuestro idioma no tienen traducción exacta: Politics (política), policies (políticas). El primero es entendido como las relaciones de poder, los procesos electorales, las confrontaciones entre organizaciones sociales con y por el gobierno. El segundo tiene que ver más con las acciones, decisiones y omisiones por parte de los distintos actores involucrados en los asuntos públicos.

Aquí hablamos de política (en singular) –politics- cuando nos referimos a las relaciones de poder (objeto de estudio de la Ciencia Política); y políticas (plural) cuando nos refiramos a las políticas públicas –policies, policy-. Esta es la clave conceptual para diferenciar la Ciencia Política (Political Sciences), de la Ciencia de las Políticas (Policy Sciences). No obstante existe la política de las políticas públicas, que son las relaciones de poder en el proceso de las acciones de gobierno con la sociedad.

Lo anterior es aplicable a los diferentes sectores: política educativa, políticas educativas; política cultural, políticas culturales, política social, políticas sociales; etc. también podemos hablar de las relaciones de poder de algún sector: la política de las políticas económicas, la política de las políticas ambientales, etc.

Las políticas son el diseño de una acción colectiva intencional; el curso que toma la acción como resultado de las decisiones e interacciones que comporta son los hechos reales que la acción produce. En este sentido, las políticas son “el curso de acción que sigue un actor o un conjunto de actores públicos al tratar un problema o asunto de interés. El concepto de políticas presta atención a lo que de hecho se efectúa y lleva a cabo, más que a lo que se propone y quiere. Las políticas se conforma mediante un conjunto de decisiones y la elección entre alternativas” (Aguilar, 2003a:25).

En el estudio de la Ciencia Política se pone el acento en el juego de poder que constituye el entramado del proceso político.  En el estudio de las Políticas Públicas se pone el acento en los procesos de toma de decisiones que resultan en el conjunto de acciones del aparato público.

Las políticas se entienden como una declaración de intenciones, una declaración de metas y objetivos. Para Pressman y Wildavsky: “las políticas son una cadena causal entre las condiciones iniciales y las futuras consecuencias: si X, entonces Y” (Pressman y Wildavsky citado en Aguilar, 2000:44). Es decir, las políticas públicas son hipótesis, v.gr: si implementamos éste curso de acción (X), tendremos estas metas y objetivos cumplidos (Y)

Las políticas son cursos de acción destinados a la solución de problemas, donde inclusive el no hacer nada es una acción que se tiene que tomar en consideración y poner en práctica o no. Para (Rose, 1967; Pressman y Wildavsky, 1973), las políticas denotan también las intenciones de las fuerzas políticas, particularmente las intenciones de los gobernantes, las consecuencias de sus actos; tiende a significar intenciones más que consecuencias. Las políticas se convierte en el resultado de una serie de decisiones y acciones de numerosos actores políticos y gubernamentales (Rose, Pressman y Wildavsky, citados en Aguilar, 2003a:25).

LOS ORÍGENES DEL CONCEPTO DE POLÍTICA PÚBLICA.

Harold Laswell, es el principal referente teórico en Occidente en la materia sobre ciencias de políticas, define en los años cincuenta a la política pública como: “…disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboración y ejecución de las políticas…, con base científica, interdisciplinaria y al servicio de gobiernos democráticos”, veinte años después en 1971 agregaría un punto crucial en la definición: “el conocimiento del proceso de decisión y el conocimiento en el proceso de decisión”.

Lo primero referido a las habilidades profesionales necesarias para participar en la toma de decisiones públicas (conocer el proceso de decisión de la política) y lo segundo referido a las habilidades científicas requeridas para contribuir a la invención de una teoría y práctica confiables (incorporar datos y teoremas de las ciencias en el proceso de decisión de la política con el propósito de mejorar la decisión pública). Es decir, había una diferencia entre ciencia para comprender (conocimiento del proceso de decisión) y ciencia para decidir (conocimiento en el proceso de decisión). Esta diferencia desarrolló dos tendencias de las políticas públicas: el policy studies (estudios de políticas) y el policy analysis (análisis de políticas).

Cuando se habla de política pública se hace alusión a los procesos, decisiones, resultados, pero sin que ello excluya conflictos entre intereses presentes en cada momento, tensiones entre diferentes definiciones del problema a resolver, entre diferentes racionalidades organizativas y de acción y entre diferentes perspectivas evaluadoras, estamos pues ante un panorama lleno de poderes en conflicto, enfrentándose y colaborando ante opiniones y cursos de acción específicos.

Para los franceses Yves, Mény y Jean Claude Thoening, el estudio de las políticas públicas, no es otra cosa que el estudio de la acción de las autoridades públicas. “Otro uso del término política distingue lo que los ingleses designan con la palabra policy, ya sea un marco de orientación para la acción, un programa o una perspectiva de actividad. Así se dice que un gobierno tiene una política económica, o sea que realizan un conjunto de intervenciones, que elige hacer o no hacer ciertas cosas en un campo específico, en este caso, la economía. Es en este último sentido en el que cabe hablar claramente de política pública; es decir, de los actos y de los “no actos comprometidos” de una autoridad pública frente a un problema o sector relevante de su competencia”.(Meny y Thoening, 1992: 89)

La ciencia tradicional consideraba, en los años cincuenta y sesenta, que las Políticas Públicas (policies) eran variables dependientes de la actividad Política (politics) (Roth, 2006:13-14). Se presuponía que las políticas no eran más que el resultado, el producto, la consecuencia, de los gobernantes o de quienes estaban representados en el sistema mediante los partidos políticos. Es decir, las políticas eran las decisiones de los gobernantes para la solución de un problema en particular, y que solo eran realizadas para legitimar su poder ante los gobernados.

Una política pública no es cualquier acción del gobierno, que puede ser singular y pasajera, en respuesta a particulares circunstancias políticas o demandas sociales. Dicho de otra manera, lo específico y peculiar de la política pública consiste en ser un conjunto de acciones intencionales y causales, orientadas a la realización de un objetivo de interés / beneficio público, cuyos lineamientos de acción, agentes, instrumentos, procedimientos y recursos se reproducen en el tiempo de manera constante y coherente (con las correcciones marginales necesarias), en correspondencia con el cumplimientos de funciones públicas que son de naturaleza permanente o con la atención de problemas públicos cuya solución implica una acción sostenida. La estructura estable de sus acciones, que se reproduce durante un cierto tiempo, es lo esencial y específico de ese conjunto de acciones de gobierno que llamamos política pública.

BREVE BIBLIOGRAFÍA DE CONSULTA.

Aquí compartimos un conjunto de materiales de estudio, para el proceso de diseño de una política pública.

EL PROCESO DE ELABORACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS – CHARLES LINDBLOM.

Probablemente uno de los autores más influyentes desde la década de los 90 en el campo de las Políticas Públicas.  Charles Lindblom pertenece a la cultura política anglosajona, pero ofrece una visión multidisciplinaria para comprender cómo se diseñan y formulan las políticas públicas.

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MANUAL DE LA OCDE SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS, IDEAS PARA AMERICA LATINA.

Este manual permite comprender la lógica institucional dentro de la que se mueve el proceso de diseño de las políticas públicas.

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Descripción general del proceso de formulación de las políticas públicas.

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LA FORMULACION DE POLITICAS PUBLICAS Y PROYECTOS DE DESARROLLO CON UN ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS.

Una novedad este manual.  El enfoque de DDHH es poco utilizado en América Latina, por lo que este manual innova y presenta una perspectiva diferente en el diseño de políticas públicas.

FORMULACION DE POLITICAS PUBLICAS Y PROYECTOS DESARROLLO CON ENFOQUE DDHH

Cultura de coalición

QUÉ SON LAS COALICIONES POLÍTICAS.

Una coalición política, generalmente constituida por partidos y movimientos políticos y sociales, con algun grado de organicidad y de despliegue territorial, puede ser considerado -desde la perspectiva de la escuela realista de la Ciencia Política y en el marco de los sistemas políticos modernos- como un actor político complejo que opera en el escenario político, social y comunicacional para obtener o mantener el poder sobre la base del despliegue de determinadas estrategias y tácticas, en función de determinados intereses políticos, sociales y económicos.

Este ensayo tiene por objeto analizar, desde la perspectiva de la escuela realista de la Ciencia Política, algunos conceptos relativos al comportamiento de las coaliciones políticas en los sistemas políticos modernos.  El énfasis analítico ha sido puesto en las coyunturas de crisis, como escenarios de base donde cada coalición desempeña un rol determinado.

El enfoque realista de la Ciencia Política parte de la premisa -entre otras- que cada actor en el escenario (o en el sistema) toma sus decisiones y actúa en función de constantes cálculos y estimaciones de costo-beneficio político, a partir de ciertos intereses que explican sus conductas.

Manuel Luis Rodríguez U.

Punta Arenas – Magallanes, verano de 2016.

LAS COALICIONES COMO ACTORES POLÍTICOS COMPLEJOS.

Cada partido político -entendido como un actor individual al interior de un conglomerado- juega en el proceso de la coalición partiendo de la premisa que apuesta a que sobre la base de procesos de toma de decisiones comunes y compartidas, los demás actores (partidos) actuarán respetando los compromisos adoptados, se apoyarán mutuamente y obtendrán de tal acuerdo-compromiso, beneficios también comunes y proporcionalmente compartidos, en función delesfuerzo colectivo de la coalición, que se entiende siempre como cualitativamente superior a la suma aritmética de los esfuerzos “individuales” de cada partido en particular.

En efecto, las coaliciones políticas no son solamente la suma de dos o más partidos y sus capitales electorales respectivos, sino que representan un valor cualitativo que tiende a superar -política y electoralmente- las matemáticas de los votos y de los puestos de poder.

Esta suma cualitativa que cristaliza al interior de las coaliciones políticas tiende también a producir un efecto de aglomeración que conduce a cerrar los límites del conglomerado: cuando cada una de las fuerzas constitutivas de la coalición conoce sus fuerzas y debilidades, procura acrecentar sus ventajas y disminuir sus desventajas evitando que ingresen nuevos actores al conglomerado. Las coaliciones así, se cierran.

Cada uno de los actores de la coalición -una vez ésta constituida e instalada en la lógica de poder del sistema político- continúa participando del “juego de la coalición”: los ganadores porque se sienten estimulados a seguir ganando cada vez más poder e influencia, y los perdedores porque se sienten estimulados a seguir intentandolo hasta lograr ganar.  En esta dinámica político-electoral de la coalición, no todos resultan ganando todo, ni todos pierden todo: algunos no ganan tanto como deseaban, y otros no pierden tanto como para querer abandonar el juego.

En las coaliciones políticas modernas no existe el juego de suma cero.

En ellas se instala una suerte de balance del poder intra-coalición en que se reparten proporcionalmente sus respectivas cuotas de poder, cada una de las cuales es aceptada y reconocida por los demas actores del conglomerado.  Cuando este balance de poder interno deja de ser reconocido por uno o varios de los actores, la coalición se encamina a un crisis.

La fuerza constitutiva de las coaliciones es el conjunto de valores políticos e identitarios,  estilos de hacer política, significados, reglas y procedimientos, programas y definiciones de política, influencia, poder e intereses que comparten todos los actores que la componen.

Estas son y funcionan, en definitiva, como  las razones profundas que operan en la continuidad y supervivencia de las coaliciones políticas, del mismo modo como el deterioro de estos elementos indica que la coalición apunta hacia su crisis final.

Las lealtades intra-coalición, que en la práctica resultan ser las conductas visibles y políticas de los líderes y dirigentes de cada uno de los partidos y movimientos en relación con los demás actores que la componen e integran, pueden ser así consideradas como estilos comportamentales decisivos a la hora de dimensionar los niveles de confianza y de confiabilidad que albergan cada sector político respecto de los demás actores de la coalición.

Las lealtades básicas son las que constituyen (metafóricamente) el “cemento” que mantiene el edificio.

Siempre desde la perspectiva realista, cabe subrayar que el poder es uno de los factores fundamentales de cohesión de las coaliciones políticas, en tanto en cuanto, el poder hace posible ejercer la influencia, acrecentar la presencia y fortalecer el prestigio de la coalición y de cada uno de sus actores componentes.    En todo sistema político moderno, se entiende que las coaliciones operan y se mueven en función del poder, ya sea para alcanzarlo o para mantenerlo.

En última instancia, el realismo de las coaliciones políticas es que a la conquista y la mantención del poder, se suma la propia dinámica acumulativa del prestigio y de la percepción ganadora que todo triunfo produce en la ciudadanía, del mismo modo como la derrota genera una espiral deteriorante de acusaciones y recriminaciones mutuas que tienden a minar la cohesión básica del conglomerado y a multiplicar los efectos subjetivos de la pérdida.

FUERZAS CENTRÍFUGAS Y FUERZAS CENTRÍPETAS.

Las coaliciones como actores políticos actúan como conglomerados sometidos a dinámicas caracterizadas por la expansión y la contracción, por el ascenso en la escala del poder y la influencia y por el deterioro.  Dos son las dinámicas que analizaremos en este ensayo: la tendencia centrífuga y la tendencia centrípeta al interior de las coaliciones políticas.

La tendencia centrífuga se refiere a un proceso por el cual se producen -tanto por factores internos como externos- una corriente de eventos que apuntan hacia un relativo y creciente distanciamiento entre los actores políticos de la coalición, y un deterioro de los factores de unidad y cohesión que los caracterizaban anteriormente.

Alternativamente, la tendencia centrípeta se refiere al proceso en el que tanto factores internos y externos favorecen la cohesión y la unidad de propósitos de  todos los partidos que componen la coalición.

Una coalición históricamente opositora (es decir, aquel conglomerado que haya permanecido gran parte de su existencia en las filas de la oposición, dentro de un sistema político democrático) pudiera entrar en crisis, si los mismos factores que la cohesionaron no explican que acceda al poder, deteriorandose las confianzas y lealtades desencadenadas por el ejercicio del poder.  Así también una coalición históricamente gubernamental, pudiera entrar en crisis si el propio ejercicio del poder la conduce a la derrota por agotamiento de proyecto o porque las disensiones intra-coalición son más fuertes que los intereses que los unificaban o porque alguno de los actores apuestan a jugar en los límites del conglomerado,  en busca del poder que ya no cree obtener dentro de éste.

Cuando las deslealtades prevalecen, no hay coalición que pueda continuar.

Pero al mismo tiempo, existe una espiral ganadora, según la cual una coalición historicamente opositora pudiera verse fortalecida en su rol opositor en la medida en que interprete los intereses y demandas ciudadanas, y acceder al poder unificada por tal legitimidad, así como una coalición historicamente gubernamental pudiera superar crisis y ataques, precisamente porque su ejercicio del poder revalida periodicamente su legitimidad ante los ciudadanos.

Como hemos visto, en consecuencia, el enfoque realista de la Ciencia Política presupone asumir que en política, los actores deciden y se mueven en base a determinados intereses, al cálculo de sus posibilidades, al propósito de maximizar sus éxitos y disminuir sus pérdidas y a la búsqueda incesante del poder, la hegemonía y la dominación, más allá de las retóricas y los enunciados que justifican las conductas y las prácticas políticas.

LAS LEALTADES QUE CONSOLIDAN COALICIONES.

Lo que caracteriza a las coaliciones políticas en las democracias modernas, es su capacidad de perdurar en el tiempo, a pesar de los vaivenes y viscisitudes del cuadro político.

¿Qué es lo que garantiza la supervivencia de las coaliciones políticas?

En términos generales de la Teoría Política, la duración de las coaliciones políticas depende tanto del éxito del gobierno al que respaldan, como de la capacidad organizacional para procesar las diferencias y conflictos internos y para movilizar a la ciudadanía y a los públicos tras las metas y sentidos del programa común.

La capacidad para procesar diferencias y conflictos, es esencial y crítica para la supervivencia y continuidad del conglomerado: supone generar estructuras estables de consenso y mecanismos comunes y aceptados de resolución de las diferencias y conflictos surgidos entre los partidos, dentro de los distintos sectores y tendencias internas de cada partido y entre las autoridades de gobierno y los partidos de la coalición.

El éxito del propio gobierno depende de la capacidad de gestión eficiente del aparato administrativo político para procesar las demandas de la ciudadanía, para cumplir con los compromisos programáticos asumidos en las elecciones y de la disposición de los partidos de la coalición gobernante para servir de apoyo leal y constante a la gestión de gobierno.  El sentido de pertenencia de dirigentes y militantes de la coalición de gobierno se orienta por la voluntad de perdurar en el tiempo.

En el fondo de la psicología política de las coaliciones, lo que hace posible la supervivencia de estos conglomerados, es el sentido de la lealtad que cohesiona a todos, que otorga sentido de pertenencia a unos y otros y que le dan unidad y cohesión para enfrentar elecciones y crisis políticas.

FUENTES Y REFERENCIAS.

Kaplan, M., Burns, A., Quandt, R.: Theoretical  Analysis of  Balance of Power.Behavioral Science. Nr. 5 (1960), pp. 240-252.

Riker, W.H.: The Theory of Political Coalitions. Westport, 1962.  The Yale University Press.

Duncan Luce, R., Raiffa, H.: Games and Decisions. N. York, 1957. Ed. John Wiley.

Ciencia Política y ciudadanía en el siglo XXI

PREFACIO.

Este ensayo se plantea algunas interrogantes para la Ciencia Política en el siglo XXI a partir de los cambios sociales y culturales en curso.

El punto de partida de esta reflexión debiera ser reconocer que como sociedad estamos en presencia de un cambio cultural, de un cambio de lo que denominamos el “patrón cultural de referencia”, es decir, de una transformación gradual y profunda del conjunto de los valores, creencias, tradiciones, modos de vida y visiones de mundo de las personas.

No se trata solamente de una “epoca de cambios”, sobre todo en un período en que la palabra “cambio” ha resultado suficientemente manoseada como para perder gran parte de su sentido.  Se trata de un “cambio de época”, en el sentido de una crisis y una mutación estructural que afecta a todas las instituciones de la sociedad.

Lo peor que ocurre cuando suceden los cambios culturales, es que el común de las personas no ven esos cambios, pero perciben sus consecuencias y efectos.

Nos interrogamos sobre la política, desde la Ciencia Política.

Nos interrogamos a partir de los ciudadanos.  ¿Cuales son los grados de poder y de influencia de los ciudadanos en la política?, ¿cómo inciden los ciudadanos en la toma de decisiones de las instituciones políticas?, ¿cuál es el sentido de la política con los ciudadanos involucrados en la decisión de los asuntos políticos?, ¿es la política un asunto de expertos y de especialistas o también es una dimensión irreemplazable de la vida social?, ¿lo público es político?

¿Son las instituciones representativas suficientemente legítimas desde el punto de vista de la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones?, ¿La denominada participación ciudadana es un trámite burocrático, un paliativo para la política pública o es una necesidad permanente de las instituciones del Estado?

Manuel Luis Rodríguez U.

NO ES UNA EPOCA DE CAMBIO, ES UN CAMBIO DE ÉPOCA.

Las transformaciones tecnológicas, sociales y políticas en curso en nuestra sociedad contemporánea, desde fines del siglo XX, constituyen retos mayores para la Ciencia Política.

La mundialización de los intercambios, de la información y del uso de las tecnologías TICS, la dilusión de las fronteras y las soberanías, la crisis del Estado nacional, la emergencia de nuevos movimientos sociales y ciudadanos y las nuevas formas de ciudadanía y de identidades, el surgimiento de nuevos actores en la escena internacional (regiones de países, naciones sin Estado), son parte del escenario fluido y cambiante que caracteriza a la Política en las primeras décadas del siglo XXI.

Al mismo tiempo, está ocurriendo una aceleración del tiempo político, o dicho de otra manera, una aceleración de la percepción temporal que tienen los ciudadanos respecto de los procesos que se realizan desde el Estado.

De todos los cambios que ocurren en la escena política, puede afirmarse que las dos transformaciones mayores, son la expansión del uso de las TICS y el surgimiento de nuevas formas de ciudadanía al interior de cada sociedad.

Las nuevas formas de ejercicio de la ciudadanía, se inscriben en la lógica de exceder los límites del sufragio y se despliegan asociadas al territorio, a las identidades, a las pertenencias de género, a los nuevos patrones culturales de referencia, a la vinculación histórica con los espacios geográficos.

Surgen nuevas formas de ciudadanía, con frecuencia al margen del Estado: ciudadanías territoriales y locales, identidades culturales, pertenencias grupales asociadas a las creencias, a las reclamaciones de una comunidad, a la necesidad de marcar la diferencia en un orden cultural globalizado.

Ambos procesos ponen en cuestión algunos de los fundamentos de la Ciencia Política tal como ha sido entendida hasta el presente: por un lado, el análisis y la comprensión de los procesos políticos necesita ahora de nuevos parámetros y premisas, para dar cuenta de la complejidad, de la realidad y del funcionamiento de las instituciones políticas en su relación con la ciudadanía y las exigencias de legitimidad y eficiencia; y por el otro, el surgimiento de nuevas formas de ciudadanía, pone en tensión la lógica Estado-nación y la unidad de ambos componentes.

Hoy resulta que la legitimidad de las instituciones políticas y de los mandatarios elegidos no resulta solamente del carácter democrático de su elección, sino también de la calidad de las decisiones que adoptan, en relación con las aspiraciones, urgencias y necesidades de la ciudadanía.

La Ciencia Política tiene que replantearse el rol y el lugar de las instituciones en los procesos políticos y sociales: el cambio de paradigma que contienen la expansión del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, genera un cambio cultural profundo que cuestiona la validez y legitimidad de las instituciones tradicionales.

Los ciudadanos y las nuevas generaciones se interrogan por la legitimidad del parlamento, de los partidos políticos, de las empresas, de la relación entre el poder  político y el dinero, de las iglesias, de los tribunales.

La Ciencia Política del siglo XXI apunta hacia una ciencia de la ciudadanía, a una ciencia de la política y de lo político que expanda el foco del análisis hacia las nuevas formas de relación y de poder entre los ciudadanos y el aparato del Estado, que invierta del sentido analítico de la ciencia politológica, poniendo al ciudadano en el centro de las categorías de análisis.

El poder está en manos de los ciudadanos, aunque el Estado se haga más omnipresente y aunque los ciudadanos no lo sepan.

La política del futuro es una política en red y en movimiento.

CIUDADANIA E INFORMACIÓN: LA NUEVA ECUACIÓN DEL PODER.

El ciudadano del siglo XXI entiende la política y el rol de las instituciones no solo desde la lógica ¨demandas-soluciones¨ o del clientelismo, sino también desde la necesidad de la transparencia y del acceso a la información y a los procesos de toma de decisiones, cuestionando de paso las modalidades de participación limitada existentes al presente.

La interrogante si los ciudadanos de hoy están más o menos informados que en décadas pasadas resulta casi irrelevante en las condiciones de la política real, en las primeras décadas del siglo XXI: si está más informado, reclamará más y mejor información, y si no lo está hoy, estará más informado en un futuro cercano.

Para la nueva Ciencia Política, la interrogante del poder sigue vigente.

El poder sigue residiendo en instituciones y aparatos organizacionales complejos, pero la toma de conciencia de los ciudadanos acerca de su propio poder constituyente y soberano, es parte del proceso de formación de nuevas formas de ciudadanía y de la formación de nuevas formas de hacer política.  El poder es ahora información y se manifiesta en redes de creación, elaboración y distribución/circulación de la información, las que permiten poner en movimiento a los ciudadanos hacia el logro de sus aspiraciones.

En las democracias representativas, la representación está en crisis, porque los ciudadanos eligen a sus representantes pero, al mismo tiempo, sienten y perciben que las decisiones que toman sus representantes no los interpretan ni representan.   Se trata de un círculo cerrado que envuelve a toda la institucionalidad política.   La crisis de representación es una crisis de legitimidad ante una ciudadanía insatisfecha, que ahora accede a más información y reclama participar de un modo cada vez más abierto y directo en los procesos de toma de decisiones.

En el seno de las democracias representativas, la ciudadanía reclama más elementos de democracia participativa.

Al mismo tiempo, el poder se disemina y se concentra.

Hay poder donde hay organización capaz de ponerse en movimiento, y donde hay información capaz de poner a la organización en movimiento.

El poder en el siglo XXI será un poder ciudadano, basado en la información y ejercido en forma de movimientos y de redes construidas sobre la base de la circulación de la información y de la capacidad de influir e incidir en la toma de decisiones.

Las identidades (nacionales, regionales, locales), entendidas como conjunto de valores, creencias, relatos, historia, geografía y costumbres comunes y compartidas, se vuelven esenciales para comprender a los ciudadanos y su asentamiento en el territorio, a contrapelo de la globalización y de sus lógicas universales.

El ciudadano puede pensar global, pero siente y vive local.

La geografía se inscribe en la historia y en el presente, y gira alrededor de las identidades como expresión de culturas subyacentes y subalternas respecto de los patrones de referencia nacionales y globales.

Colocado el ciudadano en el centro de la reflexión política, las interrogantes para la Ciencia se vuelven diferentes: cuales son los grados de poder y de influencia de los ciudadanos en la política?, cómo inciden los ciudadanos en la toma de decisiones de las instituciones políticas?, cuál es el sentido de la política con los ciudadanos involucrados en la decisión de los asuntos políticos?, es la política un asunto de expertos y de especialistas o también es una dimensión irremplazable de la vida social?, lo público es político?, son las instituciones representativas suficientemente legítimas desde el punto de vista de la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones?, la participación ciudadana es un trámite o es una necesidad permanente de las instituciones del Estado?…

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

Burdeau, G.: L’Etat.  Traité des Sciences Politiques, vol. II.  Paris, 1980. Editions du Seuil.

Rheingold, H.: Smart Mobs: the Next Social Revolution. 2002.

– The Virtual Community: Homesteading on the Electronic Frontier. 2000.

Making Political Science Matter: Debating Knowledge, Research, and Method. New York and London: New York University Press.

La institucionalización de la Política

Una de las diferencias fundamentales que se manifiestan entre los Estados  modernos y los Estados pre-modernos, es la tendencia a la institucionalización de la acción política.   No se trata de olvidar el papel y la centralidad de la ciudadanía en los problemas públicos y el asunto tampoco se refiere a la falsa dicotomía entre “la calle y las instituciones¨: el eje fundamental de la acción política sigue orientándose en y hacia las instituciones y muy en especial en esta institución de instituciones que es el Estado.

REGULARIDAD Y CONTINUIDAD.

La política se institucionaliza allí y cuando se organiza, se articula y se radica en instituciones, a las que definimos -para los efectos de este ensayo- como entes organizacionales colectivos e impersonales sujetos a normas, a procedimientos y a protocolos estables y conocidos, que perduran en el tiempo más allá de los individuos que las integran.   Regularidad y continuidad son las claves fundamentales de las instituciones: regularidad en el sentido que todas las acciones se ajustan a reglas pre-establecidas y comunes a todos, y continuidad en el sentido que toda la acción pública, que el conjunto de la función pública actúa bajo una lógica de proceso, de procesualidad, o sea, de un contínuo ininterrumpido de decisiones impersonales que aseguran la continuidad y la permanencia de la institución.

Las instituciones crean historia (y no solo su propia historia) y operan como mecanismos complejos de reproducción social que  cristalizan y mantienen reglas y construyen alrededor suyo imaginarios simbólicos que, a su vez, se autoreproducen en el tiempo y en el espacio social y político.

Entre las instituciones políticas ocupan un lugar especial los partidos políticos: fuerzas sociales organizadas políticamente con una vocación de poder y de representación de determinados intereses políticos y de clase.  Los partidos muestran diversos grados de organización e institucionalización y por eso se puede afirmar que mientras más organizados y estructurados sean los partidos que integran el sistema de partidos, mayor nivel de institucionalización muestra el sistema político.

Desde este criterio, por ejemplo, podríamos diferenciar a los partidos políticos, entre partidos institucionalizados, con estructuras normadas, procedimientos establecidos y reglas estables, y partidos o movimientos no o menos institucionalizados que operan como aglomerados de grupos e individuos alrededor de una idea, un líder o un caudillo.

Desde una perspectiva global, la política se institucionaliza para y en el Estado.

De todos modos, en el tiempo actual, la política no ocurre solamente en las instituciones ni en los partidos, en un momento de la historia contemporánea donde emerje con fuerza la política ciudadana, como práctica colectiva de cuestionamiento, de propuesta y de resistencia.  Desde esta perspectiva, los actores de la política ciudadana pueden considerar a las instituciones del poder y del Estado como recursos para promover y fortalecer sus propias agendas y aspiraciones, para trasladar las demandas ciudadanas al plano de las políticas públicas.

La política de la ciudadanía no se opone a la política en las instituciones salvo que éstas se constituyan en un cerrojo decisional o que su orígen esté marcado por la ilegitimidad.

Aún así persiste la centralidad del Estado en el proceso político.

LA DIALÉCTICA DEL ORDEN Y EL MOVIMIENTO.

No hay otro lugar en la sociedad moderna desde donde se pueda hacer política, si dicha praxis no se traslada -en algún momento del proceso político- a la esfera institucional de decisiones y de mando y al marco organizacional desde donde se elabora, se decide, se implementa y se realiza la política pública.   El Estado es la forma principal de institucionalización de la acción política, aunque no la única, desde que -según propone Burdeau- el Estado no es solamente un aparato de servicios que se articulan en la institución, sino que es el regulador de la dialéctica del orden y del movimiento. (Burdeau, G.: L Etat. Traité de Science Politique, vol V. Paris, 1970. Editions du Seuil, p. 104).

Las instituciones proporcionan el espacio organizacional y normativo desde donde las demandas  y aspiraciones de la ciudadanía pueden transformarse en políticas públicas, desde donde el poder ciudadano no se agota ni desaparece, sino donde encuentra (aunque sea provisoriamente) el cauce formal para que se materialicen en decisiones y en soluciones.   La dialéctica de orden y movimiento que relaciona a la ciudadanía y el aparato del Estado, no reside solamente en la legitimación que ésta otorga a las autoridades y representantes mediante el ejercicio del sufragio, sino sobre todo por la incidencia que tienen los mecanismos de participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones de la política pública.

Desde una perspectiva institucionalista, las instituciones son procedimientos, formales e informales, rutinas, normas y convenciones incrustadas en estructuras organizacionales dentro del sistema político.  Por su parte, desde un enfoque sociológico, las instituciones pueden ser comprendidas como sistemas de símbolos, mapas cognitivos y patrones morales que proveen “marcos de significado” para guiar la acción humana en política.

A su vez, desde un enfoque de la elección racional las instituciones son  aquellos arreglos que proveen certeza, información, facilitan la coordinación y, consecuentemente, reducen costos de transacción. Las ven como mecanismos que estructuran las opciones de los individuos, quienes a su vez actúan como agentes racionales:  las instituciones son el resultado de un acuerdo voluntario entre los actores relevantes; desde este punto de vista, las instituciones existentes son el producto de un proceso de selección competitivo donde sólo las que ofrecen más beneficios a la sociedad pueden persistir.

Manuel Luis Rodríguez U.

PARA SABER MAS:

LA CIENCIA POLITICA Y LOS TRES NUEVOS INSTITUCIONALISMOS

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Una nueva Constitución Política para el Chile del siglo XXI

LOS PARÁMETROS DEL DEBATE POLÍTICO ACERCA DE LA CONSTITUCION.

El nudo gordiano de la política chilena, el punto crucial del desarrollo político e institucional en el Chile del presente, se encuentra en la Constitución Política de 1980.

Marco jurídico superior instaurado bajo la doctrina de la seguridad nacional y articulado como un conjunto institucional de conservación del sistema económico neoliberal y de un orden político con un Estado centralizado y un régimen político presidencialista y vertical, la Constitución Política de 1980, cualquiera hayan sido los adornos  y retoques de que ha sido objeto en los largos años de la transición política chilena, sigue siendo el modelo político y jurídico de un sistema institucional de corte autoritario, centralizado y que desconfía de la ciudadanía.  La Constitución de 1980 nunca dejará de adolescer de su peor “pecado original”: la de haber sido la hechura preferida de la dictadura más prolongada y violenta de la historia política de Chile.

La Constitución de 1980, defendida a ultranza por los sectores políticos mas conservadores del sistema, se ha constituido en el factor clave de la exclusión de distintos sectores y segmentos de la ciudadanía, en el modelo de reducción del rol económico y estratégico del Estado y en el factor decisivo en la configuración de poderes que, operando bajo una lógica democrática, deben actuar dentro de límites restringidos.  La democracia no es el resultado de la Constitución de 1980, sino que la consecuencia del triunfo ciudadano de 1988 (el plebiscito de octubre de 1988 estaba en realidad en manos de la decisión política del dictador), a pesar y no obstante la Constitución vigente.

Pero a medida que ha transcurrido el tiempo de su vigencia, la percepción de que este marco constitucional contiene nudos conservadores y trabas objetivas a la evolución democrática de la sociedad, ha ido creciendo lentamente, primero en la ciudadanía y después en los actores políticos.

El debate constitucional vuelve a generar un campo de debate público, académico y político, en que se separan por un lado, quienes postulan la necesidad de defender el sistema en su estado actual, bajo el argumento de la estabilidad institucional, y por el otro, quienes postulan la necesidad de cambiar el marco constitucional en nombre del perfeccionamiento de la democracia y de la incorporación de herramientas cada vez más participativas dentro de una democracia representativa que presenta crecientes carencias.

Entre estos dos campos del debate político y constitucional, es previsible el surgimiento de un tercer campo, orientado hacia la regulación y la gradualidad de los cambios, hacia la mediación y la búsqueda de puntos de equilibrio que permitan que el cambio constitucional no genere climas o coyunturas de inestabilidad e ingobernabilidad.

La estabilidad que ha caracterizado al sistema político chileno desde 1990 en adelante ¿puede atribuirse a la estructura institucional fijada por la Constitución?  Muy probablemente no, ya que la serie de a lo menos diez reformas constitucionales que han tenido lugar desde 1989 en adelante -la Constitución de 1980 va a cumplir 30 años en dos años mas- indican que este cuerpo jurídico ha tenido que ser modificado, reformado, ajustado, adaptado a los imperativos de una democracia que se hace gradualmente más inclusiva en una sociedad en plena mutación cultural y social.

Pero es necesario reconocer que la estabilidad de las instituciones -que sirve de argumento a la retórica conservadora en el Chile político de hoy- encuentra su razón profunda en la forma de hacer política y en la cultura política de los actores principales del sistema y no en la arquitectura de las instituciones consagradas por la Constitución.   Esta carta constitucional nació dotada de una serie de estructuras e instituciones francamente autoritarias como el Tribunal Constitucional, los senadores designados, las proscripciones ideológicas, la incapacidad presidencial para cambiar a los Comandantes de las FF.AA., la tutela militar deliberada de las FF.AA. y consagrada a través del Consejo de Seguridad Nacional, y han sido las fuerzas democráticas las que han ido “recortando” gradualmente en el texto original, estas excrecencias autoritarias incompatibles con una sociedad que se democratiza.

Aún así, el texto constitucional sigue siendo democráticamente imperfecto.

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Un presidencialismo con rasgos parlamentaristas

Cualquiera sea el futuro Presidente de la República, a partir del 11 de marzo de 2010 el nuevo gobernante enfrentará un escenario político-institucional nuevo: el de un Congreso Nacional mucho más diverso e ingobernable.

Uno de los componentes esenciales de la gobernabilidad que ha mostrado el sistema político chileno desde 1990 en adelante, a pesar de un Constitución Política rígida, de un sistema electoral anticuado, excluyente  e inmovilizado y de la existencia mas o menos estable de dos coaliciones políticas mimetizadas por la política de los consensos, es que el Gobierno (en este caso de la Concertación), había contado o con mayoría suficiente en una de las dos cámaras legislativas (en la Cámara de Diputados) o con la posibilidad cierta de alcanzar acuerdos  con la derecha política.

La gobernabilidad del actual período de esta interminable transición democrática, venía asegurada porque había un Poder Legislativo en casi perfecta sintonía con el programa presidencial que aplicaba el Ejecutivo (sin olvidar que los propios programas presidenciales de ambas coaliciones -en 2000 y en 2005- tenían más similitudes que diferencias).

Pero, todo “paraíso” tiene una puerta de salida…

DEL EQUILIBRIO ESTABLE AL EQUILIBRIO INESTABLE

Ese esquema de “equilibrio estable” -basado en el entendimiento básico entre las dos coaliciones políticas sistémicas-  se rompió gradualmente desde 2005 en adelante, con los sucesivos desgajamientos de parlamentarios desde las filas de la Concertación y algunos de la Alianza, dando forma a un esquema de “equilibrio inestable” en que el Gobierno ha tenido que negociar con más de una bancada parlamentaria, para lograr salir adelante con sus proyectos de ley.

La “desgobernabilidad” de la Concertación en el plano legislativo, no le impidió seguir negociando proyectos claves de su programa presidencial con la alianza de derecha (AUGE, Ley General de Educación, Ley de Pesca…) simplemente por que estaba allí para lograr acuerdos y porque esas nuevas leyes no cuestionaban el poder económico de la derecha, pero abrió el abanico de los apetitos y de las “agendas personales“, le hizo perder la mesa de la Cámara de Diputados y del Senado a manos de parlamentarios de derecha y deja abierto un escenario distinto para el próximo período legislativo.

DE UN PRESIDENCIALISMO A SECAS A UN PRESIDENCIALISMO PARLAMENTARISTA

No es solamente que la Concertación y la Alianza no puedan garantizar que sus propios diputados y senadores sean leales seguidores de las propuestas legislativas del Ejecutivo (en una democracia en serio, los parlamentarios no son entes serviles, sino legisladores que responden a sus electorados y a muchos otros intereses), sino sobre todo se pone de manifiesto que en el marco de un presidencialismo absoluto y centralizado -como el que mantiene la Constitución de 1980- asistimos en el Chile de hoy a nuevos aires de fronda parlamentaria en los que la Cámara o el Senado pueden negarle un item del Presupuesto al Gobierno para hacer presión en favor de ciertas demandas sociales o ls bancadas en sí mismas no aseguran fidelidad ni unanimidad de sus propios parlamentarios.

Creemos que este escenario de presidencialismo con rasgos parlamentaristas se va a acentuar entre el 2010 y el 2014, con un Congreso Nacional en el que habrán 3, 4 ó 5 bancadas parlamentarias distintas y donde, por lo tanto, la obtención de mayorías legislativas suficientes será más arduo y complejo.

Estará dado entonces, como ya se ha sugerido en los años recientes, un cuadro político en que el Congreso Nacional podrá hacer un uso más intensivo de las acusaciones constitucionales y de las interpelaciones, para poner en entredicho la política presidencial y sus ministros.  Ya la Alianza por Chile ha dado un par de “lecciones notables” en esta materia, de manera que en un Gobierno de Frei Ruiz Tagle con mayoría aliancista en la Cámara, o en un gobierno de Piñera con mayoría concertacionista en el Congreso, el uso de las interpelaciones y acusaciones será parte habitual del arsenal de esta guerra larvada entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.

Es posible incluso afirmar que, según quién gane la elección presidencial en 2010, la “coalición perdedora podría atrincherarse” en el Congreso para frenar los impetus del Ejecutivo y jugar su propia política con miras a la elección presidencial de 2o14, bajo la lógica del “equilibrio de los poderes”, el clásico y estadounidense “check and balance”.

¿Volveremos al activo e inestable juego de bancadas parlamentarias, como en los tiempos del parlamentarismo (1891 – 1925), ahora entre “bancadas de geometría variable” de los conservadores, liberales, aliancistas, discolos, concertacionistas, independientes, neoliberales, reformistas, ecologistas, izquierdistas, progresistas, indigenistas, regionalistas, comunistas, post-concertacionistas, socialistas disidentes…?

Bienvenidos al nuevo caleidoscopio parlamentario.

Manuel Luis Rodríguez U.

Modernidad y Estado: el proceso de modernización desde el Estado en Chile

PRESENTACIÓN

Este ensayo tiene por objeto intelectual proponer un análisis crítico del actual proceso de reforma y modernización del Estado en Chile, desde una perspectiva multidisciplinaria de la Ciencia Política, de la Ciencia de las Políticas y de la disciplina Prospectiva.
Se describen los lineamientos estratégicos del proyecto, los objetivos y algunos aspectos de su implementación a la luz de sus resultados, para concluir con un análisis prospectivo de las principales tendencias futuras de cambio en la esfera de la gestión pública.

Como consecuencia de un conjunto de transformaciones socio-culturales, económicas y políticas en el mundo,  asistimos -en los inicios del siglo xxi y de su segundo decenio- a un cambio fundamental de paradigma en materia de gestión pública y de administración del Estado: globalización de los flujos e intercambios, masificación de las TICS y de la información, extensión de una cultura moderna y post-moderna, surgimiento de nuevas formas de ciudadanía, relativización de las soberanías nacionales y de las fronteras estatales, deterioro de la legitimidad del Estado y los sistemas políticos, mayor conciencia crítica de los ciudadanos respecto de sus derechos y posibilidades.

Los cambios socio-culturales que ha experimentado la sociedad contemporánea, apuntan a un cuestionamiento de la eficacia del Estado y de la función pública frente a una ciudadanía cada vez más diversa, más crítica y más exigente.

El conjunto de la relación Estado-ciudadanía está cambiando.  Cambia la sociedad, cambia la cultura, cambia el Estado y necesariamente debe cambiar la función pública.

Por lo tanto, los grandes supuestos y premisas de la modernización del Estado emprendida en Chile desde principios de la década de los años 90 y que resulta una reinterpretación y adaptación del modelo británico de modernización de la gestión estatal, proveniente del paradigma y la experiencia tatcheriana en la década de los 80, merece hoy ser reconsiderada y reevaluada.

Aquí adoptamos dos enfoques metodológicos complementarios e interdependientes: el punto de vista teórico y conceptual proveniente de la Ciencia Política -que aporta una lectura interpretativa de las instituciones y de los procesos políticos y de gestión desde la perspectiva de su impacto e interrelación con el resto de la sociedad- y el punto de vista de la disciplina Prospectiva que contribuye situando los fenómenos y procesos dentro de un lógica de la larga línea del tiempo y propone examinar las tendencias actuales en función de escenarios y proyecciones de futuro.
Punta Arenas, Magallanes, noviembre de 2009.

I.  LINEAMIENTOS ESTRATEGICOS DE LA REFORMA Y MODERNIZACIÓN DEL ESTADO EN CHILE

Algunos proyectos anteriores de modernización: notas para una “arqueología” de la modernización del Estado en Chile
La modernización del Estado en Chile, debemos situarla en un contexto macro social mayor: el de la transición de la sociedad chilena hacia la modernidad, tendencia profunda que se esta manifestando desde mediados del siglo xx y que debiera desarrollarse a lo largo del siglo xxi.   Chile se encuentra en un prolongado tránsito desde una sociedad y una cultura de rasgos tradicionales, hacia una cultura de rasgos modernos y este cambio estructural profundo impacta sobre el conjunto de las instituciones, la economía, los patrones culturales de referencia y la sociedad.

Al mismo tiempo, los procesos de modernización y reforma del Estado, tienen larga data en la historia política e institucional chilena.

Parece ser que a lo menos durante el siglo xx, la institucionalidad y la clase política chilena han percibido (cada una en momentos coincidentes o distintos) de la necesidad de adaptar el aparato estatal a los cambios provenientes de la sociedad, la economía o la cultura.

Dada la naturaleza específica del sistema político y de la historia del Estado en Chile, resulta evidente que se imponen a lo menos tres tendencias fundamentales.

Por un lado, la orientación legalista de la cultura política y administrativa nacional, determinan que se entiende el cambio constitucional como el punto de partida del cambio organizacional (salvo el proyecto de modernización hoy en curso, cada nueva Constitución Política ha significado un cambio en la estructura institucional de la administración).

Por otro lado, la tendencia a asociar estrechamente el cambio modernizador a la agenda política y la agenda gubernamental, de donde resultan diversos efectos distorsionadores de todo el proceso de modernización, como veremos más adelante.

No queremos decir con esto que sea criticable la naturaleza política de la modernización del Estado: desde que se trata de una transformación de largo aliento del aparato estatal y del sistema de administración pública, tiene siempre una dimensión política (contenidos, valores, objetivos, orientaciones, actores implicados, estrategias) que no debe ser descuidada.

(La “despolitización” de la modernización del Estado puede ser tan nefasta como la reforma de la administración del Estado alemán emprendida por el régimen de Hitler en nombre de la lucha “contra los partidos políticos”, con los resultados ya conocidos.)

Y en tercer lugar, interviene en este proceso, el carácter presidencialista, vertical y centralizado del conjunto del aparato estatal chileno. La reforma y la modernización del Estado (como proyecto y como proceso de implementación) pasa necesariamente por el tamiz de esa estructura organizacional.

No es solo una cuestión de régimen político: es sobre todo, una estructura institucional piramidal, que proviene de una determinada estructura mental y cultural, de una cultura política y administrativa específicamente chilena y latinoamericana.

Podríamos afirmar que el proceso general de reforma y modernización del Estado en Chile, a lo menos en la segunda mitad del siglo xx, pasa por tres o cuatro “momentos institucionales”.
La modernización de los años 40 y el Estado de Bienestar
Nada más que a título descriptivo, cabe consignar que estos procesos tienen sus antecedentes más significativos en la reforma  institucional y administrativa iniciada por los gobiernos radicales a fines de los años 30 y durante los años cuarenta (1938, Pedro Aguirre Cerda en adelante), con la creación de la CORFO y un conjunto de entidades estatales (CAP, ENAP, LAN, ECA, entre otras), enmarcadas en el modelo de desarrollo de industrialización y sustitución de importaciones y dentro de un concepto de  Estado de Bienestar.

El cambio de la Constitución Política de 1833 a la de 1925 (a partir del primer gobierno de Arturo Alessandri), produce entonces, una necesidad de modernizar el Estado y la administración.

De este modo, cada modelo de modernización obedece tanto a un tipo o paradigma  de Estado, a una determinada matriz socio-política y a un determinado modelo de desarrollo nacional.

La modernización desarrollista de los años sesenta

El siguiente “momento institucional” a destacar es la reforma administrativa impulsada por el Gobierno de Frei Montalva (1964-1970), bajo un paradigma de modernización proveniente de la Alianza para el Progreso, que significó la creación de ODEPLAN (Oficina de Planificación Nacional, dependiente de la Presidencia de la República), del CONSUSENA (Consejo Superior de Seguridad Nacional) y del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, entre otros órganos gubernamentales, aún cuando en este período se mantuvo la división territorial en provincias generada por la Constitución de 1925.

A su vez, el cambio de la Constitución de 1925 por la nueva Constitución de 1980, viene acompañado de una nueva concepción del sistema administrativo del país.

La modernización neoliberal de los años setenta y ochenta

Un tercer momento lo constituyó entonces, la reforma administrativa impulsada durante el gobierno militar bajo la égida de la CONARA (Comisión de Reforma Administrativa) desde 1975, la que introdujo la estructura territorial de regiones, creó los Ministerios Secretaría General de la Presidencia y Secretaría General de Gobierno, y dio paso a un proceso de regionalización bajo un lógica centralizada, siguiendo el modelo de regionalización administrativa francesa implantado por De Gaulle a principios de los años sesenta.

La modernización liberal de los años noventa

A su vez, en esta trayectoria histórica, situamos el proyecto de reforma de 1993.

En efecto, dentro de un marco de estabilidad institucional y de transición ordenada desde el régimen militar dictatorial a un régimen democrático (1989-1990 en adelante), el proyecto inicial de reforma y modernización del Estado, concebido durante la Presidencia de Patricio Aylwin y puesto en marcha en 1993-1994 durante la administración Frei Ruiz Tagle, se corresponde con un determinado concepto del sistema político y del sistema público, con un determinado desempeño del sistema político institucional, con una evaluación crítica del rol cumplido por ciertos enclaves autoritarios y la necesidad de su desmontaje, y por requerimientos asociados a la definición de una nueva agenda pública.
La primera reforma y modernización del Estado de este actual período democrático, se nos presenta entonces como una tentativa global de reformas parciales y graduales del aparato público con la mirada puesta en la necesidad de redefinir nuevas prioridades en la agenda pero siempre teniendo como trasfondo conceptual, la necesidad de completar la democratización del sistema político.

En cierto modo, el proyecto inicial de modernización del Estado obedecía a una voluntad de dar por concluida la transición impulsando modificaciones estructurales de fondo en el sistema institucional.

 

II.  OBJETIVOS Y PREMISAS DEL ACTUAL PROYECTO MODERNIZADOR

En nuestro país, el ex Presidente de la República, Eduardo Frei Ruiz-Tagle  expresó que el objetivo fundamental del proceso modernizador de la Gestión Pública, impulsado durante su Gobierno, sería la renovación y recuperación de las instituciones públicas, para así prestar servicios a la ciudadanía bajo estándares establecidos de calidad, en forma oportuna y con especial cuidado en lo que dice relación al trato hacia los usuarios.

Desde hace ya una década, existen en Chile -a lo menos- tres consensos generales en torno a la modernización del Estado:

a) la modernización es un proceso que está en marcha;

b) la modernización es una política pública instalada;

c) se requiere construir un consenso político y social amplio para una segunda generación de reformas en éste ámbito.
Entendemos que el Estado trata de procurar el funcionamiento regular y eficiente de los servicios, junto con respetar los principios de transparencia, equidad y disciplina fiscal, considerando de manera prioritaria la satisfacción de los usuarios, la realización personal y profesional de los funcionarios, la asignación eficiente de los recursos y la capacidad de respuesta ante las nuevas demandas de la sociedad.

De este modo, el proceso de Modernización impulsado por el Estado a través del Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública (ahora radicado en el Proyecto de Reforma y Modernización del Estado o PRYME) habría buscado impulsar organizaciones actualizadas e insertas dentro del nuevo contexto nacional e internacional en el que se encuentra el país.

Cabe destacar aquí que el proceso de Modernización de la Gestión Pública que se inició en 1994 durante el Gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle estuvo marcado por una visión gerencialista de la gestión pública, con énfasis en la eficiencia, en un estilo de gestión orientado a resultados, a criterios de evaluación de desempeño y en la aplicación de modernos principios de gestión de origen empresarial.

¿Reforma o modernización del Estado?
Se define a la Reforma del Estado como a la ejecución de profundos cambios que abarcan diversas dimensiones, las que se relacionan con las instituciones públicas, el sistema político, las organizaciones gubernamentales que ejecutan las políticas públicas y las relaciones del Estado con el mercado y la sociedad civil.
En el proceso denominado de reforma del Estado se produce una “redefinición de sus relaciones con la sociedad (del Estado), es un proceso eminentemente político, a través del cual se están configurando las relaciones de poder en las sociedades”.
Chile experimentó este proceso en la década de los setenta, durante el gobierno militar a través de la CONARA. Los cambios radicales para la época versaron sobre el cuestionamiento y replanteamiento del papel del Estado en varios aspectos, tales como, lo productivo, lo financiero, lo económico y lo social, lo que se traduciría en los procesos de privatización de empresas y servicios públicos, de  municipalización de los servicios primarios de salud y la educación pública, y de apertura de los mercados financieros y a la inversión extranjera, por citar algunos ejemplos.
Por otra parte, la Modernización del Estado –concepto aplicable a la Gestión Pública- dice relación con el proceso de adopción de medidas que procurarían alcanzar los valores de la modernidad.

La “modernidad es, fundamentalmente, progreso humano, a escala humana, con resultados positivos para todos los seres humanos”. Entonces, la modernización sería un instrumento por medio del cual se conduce al estado de la modernidad, en donde “todo es moderno o donde lo moderno se constituye como el componente central de la realidad social”.

La modernización de la gestión pública, como paradigma proveniente de algunas naciones desarrolladas, se la entendió en Chile también como la incorporación de nuevos enfoques de índole empresarial y gerencial a los servicios públicos, tales como la reingeniería de sistemas, el benchmarking, el outsourcing, y cuya finalidad –a lo menos en su definición teórica- fue superar la “administración burocrática” que caracterizaba a los Estados de los países menos desarrollados.

 

En Chile, el proceso de Modernización de la Gestión Pública ha tenido por finalidad “elevar las competencias y la capacidad de movilizar los recursos públicos de manera más eficiente, comprometiendo en su gestión y en sus resultados al conjunto de los actores que intervienen en la generación de los respectivos servicios, orientados a satisfacer los requerimientos de la sociedad” ([1]).

 
Este proceso modernizador fue adoptado del enfoque del Nuevo Gerencialismo o New Public Management, el cual se basó en la transición desde un paradigma burocrático de la Administración Pública hacia un nuevo paradigma gerencial, que consideraba las transformaciones en el medio e incorporaba elementos probados con éxito en el mercado.

De este modo, el modelo gerencial se convirtió en un aspecto fundamental para mejorar la capacidad de gestión del Estado (tendiendo a reducir su tamaño), así como para incrementar la gobernabilidad democrática del sistema político.

Se trata de un paradigma estatal y administrativo basado en la experiencia y la orientación ideológica de los gobiernos de  R. Reagan en Estados Unidos y de M. Tatcher en Gran Bretaña en los años ochenta.

De acuerdo a las recomendaciones explicitadas en el Consenso de Washington, los

países latinoamericanos implementaron procesos de reforma y modernización del Estado con énfasis en la dimensión económica y en la racionalización del aparato administrativo: “Se recomiendan dos conjuntos de medidas, tendientes unas a promover la estabilidad a través de políticas orientadas por los mecanismos del mercado; y otras a reducir el tamaño del Estado y su grado de intervención en la economía.”, rezaba el documento liminar de una importante conferencia interministerial latinoamericana sobre el tema.  ([2])

A la luz de la experiencia de a lo menos 30 años de aplicación de este esquema modernizador, resulta evidente que la modernización del Estado no es sólo una cuestión relacionada con su tamaño, quizás es lo menos importante del proceso.

Por el contrario, el Estado debe asumir la regulación de los mercados, el

funcionamiento eficaz de regímenes políticos cada vez más democráticos, la provisión de bienes públicos y la revisión del aparato público en sus características y funciones esenciales, desde una nueva perspectiva. Se esta produciendo un cambio en la forma en que se concibe la reforma y modernización del Estado.

De un enfoque modernizador  que se limitaba a la dimensión económica y a la eficiencia del aparato estatal, se está pasando a otro que, sin descuidar los anteriores, incorpora nuevas preocupaciones. Entre ellas destacan el progreso de la democracia, el aumento de la capacidad de gobernar, la construcción de Estados de derecho pleno y el mejoramiento de la dimensión social del Estado que lo oriente hacia una mayor equidad.

Los proyectos modernizadores del Estado en algunas naciones desarrolladas, han seguido sin embargo direcciones diferentes.

En Gran Bretaña, por ejemplo, la modernización actualmente en curso, impulsada por el gobierno de T. Blair desde 1997, está radicada institucionalmente como una Comisión Interministerial e Intersectorial en el Gabinete del Primer Ministro, y se orienta por los principios de la “marketización” de los servicios públicos, del servicio público situacional (on your side), mejor salud y previsión, bienestar activo, rol comunitario en la labor policial y judicial, empoderamiento de las comunidades locales y gobierno estratégico. ([3]).

A su vez, la modernización francesa del servicio público, iniciada por el gobierno de F. Mitterand en 1988, está radicada en una Dirección General de la Modernización del Estado (DGME), dependiente del Ministerio de Finanzas y Reforma del Estado, y apunta actualmente en tres direcciones estratégicas: la calidad y la simplificación de los servicios, la modernización de la gestión pública y el desarrollo de la administración pública electrónica. ([4])

En el caso del proyecto de modernización en Chile, para que las grandes metas se cumplieran, se puso el énfasis en la transformación de la cultura organizacional que caracterizaba a la Administración Pública chilena.

Los aspectos principales de la Modernización de la Gestión Pública en Chile fueron definidos en torno cinco elementos:
1) Orientación del servicio hacia el usuario.

2) Enfasis en el funcionario público.

3) Gestión orientada a los resultados.

4) Uso eficaz y eficiente de los recursos.

5) Fortalecimiento de la ética pública.

Como se ha señalado anteriormente, el modelo inspirador de las iniciativas elaboradas acerca de la Modernización de la Gestión Pública en nuestro país se encuentra en la Modernización aplicada en el Reino Unido durante el gobierno de Margaret Thatcher (1979 –1990).

De hecho, las directrices del proceso modernizador en Chile provienen de esa experiencia: liderazgo gerencial, formación de élite gerencial, planificación estratégica, indicadores y control de gestión, convenios de desempeño, descentralización, atención al usuario como cliente, presupuesto como instrumento fundamental, sistemas de auditoría y la    implementación de importantes técnicas empresariales al sector público.
La influencia del país europeo se aprecia visiblemente en Chile, puesto que el modelo utilizado para modificar el accionar de la gestión pública adoptó un carácter gerencial con gran énfasis en la eficiencia, tanto en la metodología como en los instrumentos aplicados.

Cabe subrayar aquí que el modelo organizacional e institucional seguido por Chile para inducir la reforma a la administración del Estado, siguió el “modelo británico” hasta en el tipo de aparato institucional creado para dirigir y monitorear el proceso: un Comité Interministerial, es decir, una instancia gubernamental provisoria, con un mínimo de regulaciones legales y constitucionales y, por lo tanto, más sometida a las presiones y modificaciones provenientes del énfasis de la agenda política del gobierno, que de las necesidades del cambio organizacional en curso.

En la actualidad, la agenda de modernización del Estado en Chile se encuentra radicada institucionalmente en el Ministerio del Interior.

En cambio, por ejemplo, la modernización del Estado en España, iniciada por el gobierno en 1982, implicó la creación de un Ministerio para las Administraciones Públicas (MAP), encargado de administrar la totalidad del proceso de cambio, tanto desde la perspectiva de la administración central, como de las administraciones autonómicas y locales.

El cambio organizacional emprendido por España respondió -a la vez- a un paradigma modernizador(orientado a responder a los cambios experimentados por la sociedad española y su entorno europeo) y a una perspectiva  territorial (de acuerdo a la división del país en regiones dotadas de autonomía). ([5])

Los procesos que comienzan a implementarse en Chile a partir de 1994 buscan introducir nuevas lógicas en la forma de actuación de las instituciones gubernamentales, se enfatiza un carácter más gerencial que procedimental, incorporando criterios de eficiencia, eficacia y calidad, se pone atención al usuario como foco central de las preocupaciones de la gestión y se intenta transparentar los actos públicos.
En este contexto, el Ministerio de Hacienda, por medio de la Dirección de Presupuestos, promovió su primera iniciativa en materia de Modernización de la Gestión Pública en 1994: el Plan Piloto de Modernización de la Gestión Pública.
El proyecto estratégico de 1997 al 2000 de Modernización de la Gestión Pública apuntaba  a los siguientes objetivos:

a) Transformar a los servidores públicos en virtud de un compromiso de un Estado al servicio de la gente.

(b) Mejorar la accesibilidad y calidad de las atenciones que deben prestar los servicios a la ciudadanía.

(c) Garantizar la transparencia y probidad en el desempeño de las funciones públicas.

(d) Establecer una institucionalidad del Estado que permita mejorar la eficiencia, flexibilidad y coordinación de las actividades del sector público.

(e) Incorporar una cultura de evaluación.

(f) Colocar en la agenda pública y al interior de los servicios públicos, el sentido del proyecto de modernización y generar el compromiso y la participación de todos los sectores involucrados.

De este modo, se sentaron las bases de un Sistema Integral de Gestión con el objeto de incorporar instrumentos que “asegurasen la debida planificación, ejecución, seguimiento, evaluación y cumplimiento de metas y objetivos institucionales, además de la periódica rendición de cuentas” ([6]).
El Sistema Integral de Gestión contaría con Metas Ministeriales, Compromisos de Modernización, Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG), Sistemas de Evaluación de Metas y Compromisos, y Balances Integrales de Gestión.

En la actualidad  (2009), los ejes de la Agenda Modernizadora del Estado giran en torno a las siguientes siete grandes orientaciones:

Recursos humanos y gerencia pública.

Servicios de excelencia.

Descentralización.

Perfeccionamiento institucional.

Transparencia y probidad.

Participación ciudadana.

Reformas políticas. ([7])

Se trata de una agenda que recoge dos grandes preocupaciones interdependientes: por un lado, la necesidad de profundizar y extender el impulso modernizador para que llegue hasta los destinatarios finales (los usuarios de los servicios), y por otro lado, intentar hacer coherente los cambios en la estructura administrativa con lasreformas al sistema político e institucional, apuntando en definitiva hacia un Estado más eficiente y más democrático.

III.  DESAFÍOS Y PERSPECTIVAS: LA GESTIÓN PÚBLICA DEL FUTURO

El balance posible de los avances, logros, insuficiencias y tareas pendientes de este vasto proceso de cambio institucional puede hacerse desde varios enfoques o perspectivas:

a)  con frecuencia los analistas de sistemas y los politólogos tendemos a preguntarnos por los resultados de los cambios institucionales: 1º  a la luz de las metas y objetivos inicialmente planteados, lo que nos permite diseñar una línea imaginaria desde el “punto de partida” (1994) y el punto de llegada (en el presente); 2º  a la luz de la evolución del comportamiento organizacional experimentado en el período en estudio; 3º  a la luz de  los cambios experimentados en el entorno y su impacto sobre las instituciones.

b)  también puede ser pertinente interrogarnos desde dos perspectivas humanas y socio-culturales complementarias: 1º  cómo perciben los ciudadanos o usuarios los cambios experimentados; y 2º  cómo perciben los funcionarios públicos dichas transformaciones, entendiendo siempre que estos cambios operan sobre rutinas y culturas organizacionales de larga data y que funcionan como inercias y resistencias al cambio.

Es probable que ciertos dilemas planteados en el prolongado debate público en torno al rol del Estado, no hayan resuelto los problemas centrales de la eficiencia del sistema de servicios públicos en Chile.

Las polaridades políticas y conceptuales entre “Estado vs. mercado”, o entre “nacionalización vs. privatización”, o entre “regulación vs. des-regulación”, o entre “eficiencia/ineficiencia pública vs. eficiencia/ineficiencia privada”, no se resuelven solamente a través de parámetros ideológico-doctrinarios (que son válidos y legítimos en una sociedad y un sistema político democrático), sino también a la luz de los resultados e impactos de las políticas públicas implementadas según cada una de esas lógicas, vistas desde sus propios objetivos iniciales (o sea, desde su propia racionalidad) y desde la percepción ciudadana (o sea, desde los destinatarios últimos de las políticas).

Cabe advertir también aquí las dificultades de analizar “desde la percepción ciudadana” la implementación e impacto de políticas públicas o de procesos de modernización del Estado, en cuyo diseño los ciudadanos de entonces no fueron consultados ni participaron, ya que así introducimos -hoy ex post- en el análisis del sistema de reformas, una variable que no fue incorporada en su elaboración proyectual.

Tampoco hemos de desconocer que lo que pretendemos analizar son en realidad procesos complejos e institucionales en curso, de manera que no podemos juzgar con plena propiedad procesos o momentos institucionales durante la ocurrencia de las transformaciones (habida cuenta que cada sector institucional de la administración lleva su propio ritmo, velocidad, intensidad, amplitud y profundidad de los cambios), sino solo constatar los avances alcanzados y las tareas pendientes.

Modernización del Estado y cambio organizacional

En este aspecto cabe destacar el tópico del cambio organizacional.

En efecto, parecen subyacer a lo menos dos visiones o lecturas del cambio organizacional en las estructuras públicas.

Hay una visión, que denominaremos “de planificación lineal” que supone el cambio como un proceso continuo, producto de la capacidad de gestión de una elite previsora y clarividente, resultante del convencimiento cada vez más extendido de todos los involucrados acerca de la necesidad del cambio (y hasta de su inevitabilidad), por la instalación de coaliciones organizacionales a favor del cambio (dentro de los servicios y entre los órganos ministeriales o inter-ministeriales) y por el despliegue de procesos ordenados de institucionalización del cambio.

Pero también existe otra visión, que denominaremos “de aproximación realista”, que sugiere que el cambio organizacional resulta de procesos “ondulados”, es decir, no lineales, episódicos, de “ensayo-error-ensayo”, en los que el cambio planificado raramente es implementado como estaba previsto y que tiene consecuencias imprevistas y resultados aleatorios y diferenciados.  ([8])

Resultaría así –conforme a este patrón de interpretación y análisis de las políticas públicas- que en la realidad de los procesos institucionales de modernización del Estado desde la perspectiva que implican de cambio organizacional, resultan ser desintegrativos (a lo menos en sus fases iniciales), dinámicos (luego, cambiantes), endógenos (es decir, su contenido es cambiado por el contexto que se trata de cambiar), yasimétricos (se abre la brecha entre los que deciden y los que ejecutan e implementan, distancia entre la visión y la realización).

Se trata de entender el cambio organizacional desde un punto de vista situacional, es decir, de comprender las transformaciones como impulsos episódicos insertos en contextos organizacionales en constante evolución.

¿Los cambios organizacionales que se introducen en los servicios e instituciones públicas en el marco de los procesos de modernización del Estado y de la gestión pública, son, finalmente, episódicos o continuos? ¿No tendría sentido analizar los cambios originados en la modernización del Estado, desde una lógica incremental como la que propone Lindblom, es decir, que “…una política no es algo que acontece de una vez por todas.  Es algo que se rehace sin cesar.  Elaborar una política es un proceso de aproximaciones sucesivas hacia algunos objetivos deseados que van también cambiando a la luz de nuevas consideraciones…”?.  ([9])

Criterios de evaluación

Recordemos nuevamente las metas estratégicas que se fijó el proyecto de modernización de la gestión pública en sus inicios, los que apuntaban a:

(a) Transformar culturalmente a los servidores públicos en virtud de un compromiso de un Estado al servicio de las personas, consideradas como ciudadanos.

(b) Mejorar las condiciones de accesibilidad y calidad de las atenciones que deben prestar los servicios a la ciudadanía.

(c) Garantizar la transparencia y probidad en el desempeño de las funciones públicas.

(d) Establecer una institucionalidad del Estado que permita mejorar la eficiencia, flexibilidad y coordinación de las actividades del sector público.

(e) Incorporar una cultura de evaluación en el conjunto del desempeño de los servidores públicos.

(f) Colocar en la agenda pública y al interior de los servicios públicos, el sentido del proyecto de modernización y generar el compromiso y la participación de todos los sectores involucrados.
Creemos que el análisis sistémico del proceso de modernización, puede hacerse en función de un conjunto de criterios que son aquellos que permiten efectuar una evaluación coherente de las políticas públicas: capacidad de resolución y estabilidad; adaptabilidad; coherencia y coordinación; predominio del interés público sobre los intereses particulares (public regardedness); calidad de implementación y cumplimiento; impacto y efectos multiplicadores de las políticas en la ciudadanía; percepción ciudadana sobre la pertinencia y resultados de la modernización; y eficiencia.


IV.  TENDENCIAS, INTERROGACIONES Y ESCENARIOS HACIA EL FUTURO

Tres tendencias profundas de nuestro desarrollo nacional, debieran a nuestro juicio impactar sobre los servicios públicos y la función pública en el decenio siguiente:

1º  es posible estimar que el actual proceso de transición demográfica y de progresivo envejecimiento de la población (iniciado a mediados del siglo xx y que continuará a lo largo del siglo xxi), impactará sobre la función pública demandando mas y mejores servicios adecuados a los requerimientos de la tercera edad, pero a su vez generará e inducirá cambios en la composición de la fuerza de trabajo;

2º el cambio en los patrones de referencia culturales en curso, determinará un mayor predominio del individualismo en las conductas y actitudes individuales y colectivas, incrementando el nivel de presión y demanda de los ciudadanos por servicios públicos de mejor calidad y resolutividad;

3º  las nuevas tendencias resultantes de 30 años de aplicación del modelo de Estado subsidiario y sus resultados en todo el mundo, indican que no vamos en dirección de mas privatizaciones y externalizaciones de los servicios públicos, sino que nos encaminamos hacia Estados y servicios públicos más eficientes, más flexibles, mejor dotados y con un creciente proceso de profesionalización y de incorporación tecnológica y con nuevos conceptos de servicio público.

No deja de ser también pertinente en este punto del análisis el planteamiento de Guillermo O’Donnell en relación con la reforma del Estado, cuando dice que “…sin perjuicio de la necesaria eliminación de burocracias innecesarias y, en general, de la racionalización de burocracias y procesos administrativos, el principal tema de una reforma del Estado, debería el para qué tipo de nación se propone que ese Estado sea…” ([10])

Los Estados modernos y los servicios públicos del siglo xxi percibimos que estarán orientados a la calidad social, a la accesibilidad resolutiva, a la contraloría ciudadana, al servicio situacional y multifuncional, a la eficiencia satisfactoria, a una mayor racionalización de los procesos de gestión y a incorporar criterios medio-ambientales, de género y de participación ciudadana, en los procesos de toma de decisiones, de implementación y de evaluación de las políticas públicas.

Es perfectamente previsible que los siguientes gobiernos continuarán asumiendo la tarea de la modernización del Estado, y cada gobierno entenderá, con sus propios énfasis, que este proceso es en última instancia, una modernización del servicio público para los ciudadanos.

No deja de ser sintomático observar que en el pasado, cada uno de los gobiernos que asumieron la conducción del país con un sentido estratégico, impulsaron reformas y modernizaciones del Estado como procesos de largo aliento que -con el paso del tiempo y con los sucesivos cambios de gobiernos- fueron perdiendo velocidad, coherencia y continuidad.

El método tan socorrido también del “borrón y cuenta nueva” (cada gobierno llega al poder con su propia agenda de modernización, casi como si tuviera que empezar de cero…) puede ser desastroso en el largo período del tiempo, dando como resultado cambios informes y desordenados, modificaciones parciales, reformas abortadas o incompletas, impulsos iniciales frenados, incoherencia administrativa y descoordinación institucional.

En el Chile de hoy la agenda de la modernización, parece funcionar desconectada de la agenda de cambio del régimen político, de la agenda de una nueva Constitución, de la agenda de la regionalización, de la agenda de la descentralización y la desconcentración.

Dos escenarios pudieran ser pertinentes para analizar la evolución futura del actual proceso de modernización del Estado en Chile.

Un escenario tendencial de prolongación de las actuales tendencias.

La hipótesis central de este escenario presupone que el proceso de modernización en curso continuará a través de similares tendencias y características de diseño e implementación que han ocurrido desde inicios de la década de los noventa.  Serán modificaciones y reformas que mantendrán su carácter episódico y variable en intensidad y extensión.

Siendo el cambio el rasgo principal del funcionamiento y desempeño del servicio público en el futuro, la generación de nuevas rutinas y procedimientos producirá en los usuarios la percepción que los cambios no suceden o que cuando suceden, los perjudican o no los satisfacen plenamente.

Los cambios experimentados por la sociedad, producto de la globalización y del cambio de los patrones culturales de referencia, determinarán condiciones de disconformidad y de crítica ciudadana y, a su vez, inducirán a una mayor tercerización y privatización de los servicios y programas

Un escenario normativo de expansión y profundización de la modernización.

La hipótesis de base de este escenario presupone que como resultado de la adopción de la modernización del Estado como una política estratégica orientada al fortalecimiento de los servicios públicos y de la función pública, producirán un cambio en la percepción ciudadana y en los estilos de gestión pública.

Los cambios experimentados por la sociedad, producto de la globalización y las mutaciones en los patrones culturales de referencia, determinarán una modificación de la percepción ciudadana respecto del servicio público, al introducir componentes de participación e involucramiento de los ciudadanos organizados en los procesos de toma de decisiones.

Siendo el cambio el rasgo principal del funcionamiento y desempeño del servicio público en el futuro previsible, la generación de nuevas rutinas y procedimientos –en un marco de mayor participación ciudadana-  producirá en los usuarios la percepción que los cambios suceden y que cuando suceden (aun cuando sea puntualmente), les permiten responder y satisfacer lo esencial de sus demandas y aspiraciones.

En una sociedad y en un orden global que se encuentran en plena mutación, que modifica sustancialmente sus lenguajes, sus patrones de referencia, sus procedimientos y estilos de conducta, sus aspiraciones y necesidades, las expectativas ciudadanas -cada vez mas individualizadas y segmentadas social y culturalmente- frente a los servicios públicos,  determinarán que los procesos y las estrategias de modernización del Estado se verán presionados “desde abajo” por la ciudadanía reclamando por atención, accesos y productos y servicios de mayor calidad y excelencia, y “desde arriba” por gobiernos y entes públicos que sentirán la creciente demanda ciudadana por servicios públicos de calidad, como un factor componente de la credibilidad política de las autoridades.

Manuel Luis Rodríguez U.

FUENTES DE REFERENCIA PARA PROFUNDIZAR
Aguilar, L.: El estudio de las políticas públicas. México, 1992.  M.A. Porrua Grupo editorial.
Boeninger, E.: Políticas públicas en democracia. Institucionalidad y experiencia chilena, 1990-2006. Santiago, 2007.  Ediciones Cieplan – Ediciones Uqbar.
Laswell, H.: La orientación hacia las políticas.  Citado en Aguilar, L.: El estudio de las políticas públicas, pp. 79-104.

Lindblom; Ch.: La ciencia de “salir al paso”. (The science of muddling trough – Public Administration Review. Nr. 39, 1959).

Lindblom, Ch., Braybrooke, D.: The strategy of decision. N. York, 1963. The Free Press.
March, .: Rediscovering institutions. The organizational basis of politics.  N. York, 1989.  The Free Press.

PNUD: La democracia en América Latina.  Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. B. Aires, 2004.  PNUD.
Rapoport, .: Gestión de Entes y Empresas Públicas.  Decisión, responsabilidad y control. Barcelona, 1990. D. de Brouwer.

AGENDA DE MODERNIZACION DEL ESTADO – http://www.modernizacion.gov.cl/

BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL – EN PROFUNDIDAD –http://www.bcn.cl/carpeta_temas_profundidad/modernizacion-estado-mas-que-corrupcion

PORTAL SOBRE POLITICA PUBLICA – http://www.politicapublica.cl/

SUBDERE – http://www.subdere.gov.cl/1510/propertyvalue-28951.html


[1] Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, 1996, p. 3.

[2] Reforma y Modernización del Estado. IX Conferencia de Ministros y Jefes de Planificación de América Latina y el Caribe, México DF, 1994. p.7.

[3] Working Together. London, 2009. H.M. Gouvernement. Cabinet Office.

[4] La modernisation de l’Etat en actions. Paris, 2007. Direction Générale de la Modernisation de l’Etat. DGME.

[5] MAP: Plan de Modernización de la Administración del Estado. Madrid, 1992. Ministerio para las Administraciones Públicas.

[6] Comité Interministerial de la Gestión Pública, Santiago, 2000, p.23.

[7] Gobierno de Chile: Agenda de Modernización del Estado. Santiago, 2008.

[8] Langley, A., Denis, J.L.: Les dimensions negligées du changement organisationnel. Otawa, 2006. Ecole Nationale d’Administration Publique, ENAP.  En el texto: Langley, A., I. Lines, R., I. Stensaker: New perspectives on organizacional change and learning. Bergen, 2006.  Fagbokforlaget Edits.

[9] Lindblom, Ch., op., cit., p. 49. Aguilar, L.: La hechura de las políticas. México, 1992. Miguel Angel Porrúa Editores, p. 49.

[10] PNUD: La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, B. Aires, 2004, p. 177.