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La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Contribuciones para el debate

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El libro “La democracia en América Latina” del PNUD, publicado en 2004, conserva una particular actualidad acerca de los grandes procesos sociales, culturales y políticos que afectan a los sistemas democráticos en esta región del mundo.

Publicamos su versión pdf en extenso:

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El diseño de las Políticas Públicas – Materiales de estudio

Las políticas públicas son la principal herramienta a través de la cual el Estado y los servicios públicos realizan la gestión pública e intervienen para resolver las necesidades, urgencias, problemas y demandas de la ciudadanía.

En América Latina, hemos de reconocerlo, tenemos en general una clase política para la cual palabras como gestión, procesos, sistemas, control de gestión y evaluación no están en su léxico, son como esotéricas. No hay nada que les pueda ser más remoto.

Para entender qué son las políticas públicas, es necesario diferenciar dos conceptos que en nuestro idioma no tienen traducción exacta: Politics (política), policies (políticas). El primero es entendido como las relaciones de poder, los procesos electorales, las confrontaciones entre organizaciones sociales con y por el gobierno. El segundo tiene que ver más con las acciones, decisiones y omisiones por parte de los distintos actores involucrados en los asuntos públicos.

Aquí hablamos de política (en singular) –politics- cuando nos referimos a las relaciones de poder (objeto de estudio de la Ciencia Política); y políticas (plural) cuando nos refiramos a las políticas públicas –policies, policy-. Esta es la clave conceptual para diferenciar la Ciencia Política (Political Sciences), de la Ciencia de las Políticas (Policy Sciences). No obstante existe la política de las políticas públicas, que son las relaciones de poder en el proceso de las acciones de gobierno con la sociedad.

Lo anterior es aplicable a los diferentes sectores: política educativa, políticas educativas; política cultural, políticas culturales, política social, políticas sociales; etc. también podemos hablar de las relaciones de poder de algún sector: la política de las políticas económicas, la política de las políticas ambientales, etc.

Las políticas son el diseño de una acción colectiva intencional; el curso que toma la acción como resultado de las decisiones e interacciones que comporta son los hechos reales que la acción produce. En este sentido, las políticas son “el curso de acción que sigue un actor o un conjunto de actores públicos al tratar un problema o asunto de interés. El concepto de políticas presta atención a lo que de hecho se efectúa y lleva a cabo, más que a lo que se propone y quiere. Las políticas se conforma mediante un conjunto de decisiones y la elección entre alternativas” (Aguilar, 2003a:25).

En el estudio de la Ciencia Política se pone el acento en el juego de poder que constituye el entramado del proceso político.  En el estudio de las Políticas Públicas se pone el acento en los procesos de toma de decisiones que resultan en el conjunto de acciones del aparato público.

Las políticas se entienden como una declaración de intenciones, una declaración de metas y objetivos. Para Pressman y Wildavsky: “las políticas son una cadena causal entre las condiciones iniciales y las futuras consecuencias: si X, entonces Y” (Pressman y Wildavsky citado en Aguilar, 2000:44). Es decir, las políticas públicas son hipótesis, v.gr: si implementamos éste curso de acción (X), tendremos estas metas y objetivos cumplidos (Y)

Las políticas son cursos de acción destinados a la solución de problemas, donde inclusive el no hacer nada es una acción que se tiene que tomar en consideración y poner en práctica o no. Para (Rose, 1967; Pressman y Wildavsky, 1973), las políticas denotan también las intenciones de las fuerzas políticas, particularmente las intenciones de los gobernantes, las consecuencias de sus actos; tiende a significar intenciones más que consecuencias. Las políticas se convierte en el resultado de una serie de decisiones y acciones de numerosos actores políticos y gubernamentales (Rose, Pressman y Wildavsky, citados en Aguilar, 2003a:25).

LOS ORÍGENES DEL CONCEPTO DE POLÍTICA PÚBLICA.

Harold Laswell, es el principal referente teórico en Occidente en la materia sobre ciencias de políticas, define en los años cincuenta a la política pública como: “…disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboración y ejecución de las políticas…, con base científica, interdisciplinaria y al servicio de gobiernos democráticos”, veinte años después en 1971 agregaría un punto crucial en la definición: “el conocimiento del proceso de decisión y el conocimiento en el proceso de decisión”.

Lo primero referido a las habilidades profesionales necesarias para participar en la toma de decisiones públicas (conocer el proceso de decisión de la política) y lo segundo referido a las habilidades científicas requeridas para contribuir a la invención de una teoría y práctica confiables (incorporar datos y teoremas de las ciencias en el proceso de decisión de la política con el propósito de mejorar la decisión pública). Es decir, había una diferencia entre ciencia para comprender (conocimiento del proceso de decisión) y ciencia para decidir (conocimiento en el proceso de decisión). Esta diferencia desarrolló dos tendencias de las políticas públicas: el policy studies (estudios de políticas) y el policy analysis (análisis de políticas).

Cuando se habla de política pública se hace alusión a los procesos, decisiones, resultados, pero sin que ello excluya conflictos entre intereses presentes en cada momento, tensiones entre diferentes definiciones del problema a resolver, entre diferentes racionalidades organizativas y de acción y entre diferentes perspectivas evaluadoras, estamos pues ante un panorama lleno de poderes en conflicto, enfrentándose y colaborando ante opiniones y cursos de acción específicos.

Para los franceses Yves, Mény y Jean Claude Thoening, el estudio de las políticas públicas, no es otra cosa que el estudio de la acción de las autoridades públicas. “Otro uso del término política distingue lo que los ingleses designan con la palabra policy, ya sea un marco de orientación para la acción, un programa o una perspectiva de actividad. Así se dice que un gobierno tiene una política económica, o sea que realizan un conjunto de intervenciones, que elige hacer o no hacer ciertas cosas en un campo específico, en este caso, la economía. Es en este último sentido en el que cabe hablar claramente de política pública; es decir, de los actos y de los “no actos comprometidos” de una autoridad pública frente a un problema o sector relevante de su competencia”.(Meny y Thoening, 1992: 89)

La ciencia tradicional consideraba, en los años cincuenta y sesenta, que las Políticas Públicas (policies) eran variables dependientes de la actividad Política (politics) (Roth, 2006:13-14). Se presuponía que las políticas no eran más que el resultado, el producto, la consecuencia, de los gobernantes o de quienes estaban representados en el sistema mediante los partidos políticos. Es decir, las políticas eran las decisiones de los gobernantes para la solución de un problema en particular, y que solo eran realizadas para legitimar su poder ante los gobernados.

Una política pública no es cualquier acción del gobierno, que puede ser singular y pasajera, en respuesta a particulares circunstancias políticas o demandas sociales. Dicho de otra manera, lo específico y peculiar de la política pública consiste en ser un conjunto de acciones intencionales y causales, orientadas a la realización de un objetivo de interés / beneficio público, cuyos lineamientos de acción, agentes, instrumentos, procedimientos y recursos se reproducen en el tiempo de manera constante y coherente (con las correcciones marginales necesarias), en correspondencia con el cumplimientos de funciones públicas que son de naturaleza permanente o con la atención de problemas públicos cuya solución implica una acción sostenida. La estructura estable de sus acciones, que se reproduce durante un cierto tiempo, es lo esencial y específico de ese conjunto de acciones de gobierno que llamamos política pública.

BREVE BIBLIOGRAFÍA DE CONSULTA.

Aquí compartimos un conjunto de materiales de estudio, para el proceso de diseño de una política pública.

EL PROCESO DE ELABORACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS – CHARLES LINDBLOM.

Probablemente uno de los autores más influyentes desde la década de los 90 en el campo de las Políticas Públicas.  Charles Lindblom pertenece a la cultura política anglosajona, pero ofrece una visión multidisciplinaria para comprender cómo se diseñan y formulan las políticas públicas.

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MANUAL DE LA OCDE SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS, IDEAS PARA AMERICA LATINA.

Este manual permite comprender la lógica institucional dentro de la que se mueve el proceso de diseño de las políticas públicas.

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Descripción general del proceso de formulación de las políticas públicas.

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LA FORMULACION DE POLITICAS PUBLICAS Y PROYECTOS DE DESARROLLO CON UN ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS.

Una novedad este manual.  El enfoque de DDHH es poco utilizado en América Latina, por lo que este manual innova y presenta una perspectiva diferente en el diseño de políticas públicas.

FORMULACION DE POLITICAS PUBLICAS Y PROYECTOS DESARROLLO CON ENFOQUE DDHH

Cultura de coalición

QUÉ SON LAS COALICIONES POLÍTICAS.

Una coalición política, generalmente constituida por partidos y movimientos políticos y sociales, con algun grado de organicidad y de despliegue territorial, puede ser considerado -desde la perspectiva de la escuela realista de la Ciencia Política y en el marco de los sistemas políticos modernos- como un actor político complejo que opera en el escenario político, social y comunicacional para obtener o mantener el poder sobre la base del despliegue de determinadas estrategias y tácticas, en función de determinados intereses políticos, sociales y económicos.

Este ensayo tiene por objeto analizar, desde la perspectiva de la escuela realista de la Ciencia Política, algunos conceptos relativos al comportamiento de las coaliciones políticas en los sistemas políticos modernos.  El énfasis analítico ha sido puesto en las coyunturas de crisis, como escenarios de base donde cada coalición desempeña un rol determinado.

El enfoque realista de la Ciencia Política parte de la premisa -entre otras- que cada actor en el escenario (o en el sistema) toma sus decisiones y actúa en función de constantes cálculos y estimaciones de costo-beneficio político, a partir de ciertos intereses que explican sus conductas.

Manuel Luis Rodríguez U.

Punta Arenas – Magallanes, verano de 2016.

LAS COALICIONES COMO ACTORES POLÍTICOS COMPLEJOS.

Cada partido político -entendido como un actor individual al interior de un conglomerado- juega en el proceso de la coalición partiendo de la premisa que apuesta a que sobre la base de procesos de toma de decisiones comunes y compartidas, los demás actores (partidos) actuarán respetando los compromisos adoptados, se apoyarán mutuamente y obtendrán de tal acuerdo-compromiso, beneficios también comunes y proporcionalmente compartidos, en función delesfuerzo colectivo de la coalición, que se entiende siempre como cualitativamente superior a la suma aritmética de los esfuerzos “individuales” de cada partido en particular.

En efecto, las coaliciones políticas no son solamente la suma de dos o más partidos y sus capitales electorales respectivos, sino que representan un valor cualitativo que tiende a superar -política y electoralmente- las matemáticas de los votos y de los puestos de poder.

Esta suma cualitativa que cristaliza al interior de las coaliciones políticas tiende también a producir un efecto de aglomeración que conduce a cerrar los límites del conglomerado: cuando cada una de las fuerzas constitutivas de la coalición conoce sus fuerzas y debilidades, procura acrecentar sus ventajas y disminuir sus desventajas evitando que ingresen nuevos actores al conglomerado. Las coaliciones así, se cierran.

Cada uno de los actores de la coalición -una vez ésta constituida e instalada en la lógica de poder del sistema político- continúa participando del “juego de la coalición”: los ganadores porque se sienten estimulados a seguir ganando cada vez más poder e influencia, y los perdedores porque se sienten estimulados a seguir intentandolo hasta lograr ganar.  En esta dinámica político-electoral de la coalición, no todos resultan ganando todo, ni todos pierden todo: algunos no ganan tanto como deseaban, y otros no pierden tanto como para querer abandonar el juego.

En las coaliciones políticas modernas no existe el juego de suma cero.

En ellas se instala una suerte de balance del poder intra-coalición en que se reparten proporcionalmente sus respectivas cuotas de poder, cada una de las cuales es aceptada y reconocida por los demas actores del conglomerado.  Cuando este balance de poder interno deja de ser reconocido por uno o varios de los actores, la coalición se encamina a un crisis.

La fuerza constitutiva de las coaliciones es el conjunto de valores políticos e identitarios,  estilos de hacer política, significados, reglas y procedimientos, programas y definiciones de política, influencia, poder e intereses que comparten todos los actores que la componen.

Estas son y funcionan, en definitiva, como  las razones profundas que operan en la continuidad y supervivencia de las coaliciones políticas, del mismo modo como el deterioro de estos elementos indica que la coalición apunta hacia su crisis final.

Las lealtades intra-coalición, que en la práctica resultan ser las conductas visibles y políticas de los líderes y dirigentes de cada uno de los partidos y movimientos en relación con los demás actores que la componen e integran, pueden ser así consideradas como estilos comportamentales decisivos a la hora de dimensionar los niveles de confianza y de confiabilidad que albergan cada sector político respecto de los demás actores de la coalición.

Las lealtades básicas son las que constituyen (metafóricamente) el “cemento” que mantiene el edificio.

Siempre desde la perspectiva realista, cabe subrayar que el poder es uno de los factores fundamentales de cohesión de las coaliciones políticas, en tanto en cuanto, el poder hace posible ejercer la influencia, acrecentar la presencia y fortalecer el prestigio de la coalición y de cada uno de sus actores componentes.    En todo sistema político moderno, se entiende que las coaliciones operan y se mueven en función del poder, ya sea para alcanzarlo o para mantenerlo.

En última instancia, el realismo de las coaliciones políticas es que a la conquista y la mantención del poder, se suma la propia dinámica acumulativa del prestigio y de la percepción ganadora que todo triunfo produce en la ciudadanía, del mismo modo como la derrota genera una espiral deteriorante de acusaciones y recriminaciones mutuas que tienden a minar la cohesión básica del conglomerado y a multiplicar los efectos subjetivos de la pérdida.

FUERZAS CENTRÍFUGAS Y FUERZAS CENTRÍPETAS.

Las coaliciones como actores políticos actúan como conglomerados sometidos a dinámicas caracterizadas por la expansión y la contracción, por el ascenso en la escala del poder y la influencia y por el deterioro.  Dos son las dinámicas que analizaremos en este ensayo: la tendencia centrífuga y la tendencia centrípeta al interior de las coaliciones políticas.

La tendencia centrífuga se refiere a un proceso por el cual se producen -tanto por factores internos como externos- una corriente de eventos que apuntan hacia un relativo y creciente distanciamiento entre los actores políticos de la coalición, y un deterioro de los factores de unidad y cohesión que los caracterizaban anteriormente.

Alternativamente, la tendencia centrípeta se refiere al proceso en el que tanto factores internos y externos favorecen la cohesión y la unidad de propósitos de  todos los partidos que componen la coalición.

Una coalición históricamente opositora (es decir, aquel conglomerado que haya permanecido gran parte de su existencia en las filas de la oposición, dentro de un sistema político democrático) pudiera entrar en crisis, si los mismos factores que la cohesionaron no explican que acceda al poder, deteriorandose las confianzas y lealtades desencadenadas por el ejercicio del poder.  Así también una coalición históricamente gubernamental, pudiera entrar en crisis si el propio ejercicio del poder la conduce a la derrota por agotamiento de proyecto o porque las disensiones intra-coalición son más fuertes que los intereses que los unificaban o porque alguno de los actores apuestan a jugar en los límites del conglomerado,  en busca del poder que ya no cree obtener dentro de éste.

Cuando las deslealtades prevalecen, no hay coalición que pueda continuar.

Pero al mismo tiempo, existe una espiral ganadora, según la cual una coalición historicamente opositora pudiera verse fortalecida en su rol opositor en la medida en que interprete los intereses y demandas ciudadanas, y acceder al poder unificada por tal legitimidad, así como una coalición historicamente gubernamental pudiera superar crisis y ataques, precisamente porque su ejercicio del poder revalida periodicamente su legitimidad ante los ciudadanos.

Como hemos visto, en consecuencia, el enfoque realista de la Ciencia Política presupone asumir que en política, los actores deciden y se mueven en base a determinados intereses, al cálculo de sus posibilidades, al propósito de maximizar sus éxitos y disminuir sus pérdidas y a la búsqueda incesante del poder, la hegemonía y la dominación, más allá de las retóricas y los enunciados que justifican las conductas y las prácticas políticas.

LAS LEALTADES QUE CONSOLIDAN COALICIONES.

Lo que caracteriza a las coaliciones políticas en las democracias modernas, es su capacidad de perdurar en el tiempo, a pesar de los vaivenes y viscisitudes del cuadro político.

¿Qué es lo que garantiza la supervivencia de las coaliciones políticas?

En términos generales de la Teoría Política, la duración de las coaliciones políticas depende tanto del éxito del gobierno al que respaldan, como de la capacidad organizacional para procesar las diferencias y conflictos internos y para movilizar a la ciudadanía y a los públicos tras las metas y sentidos del programa común.

La capacidad para procesar diferencias y conflictos, es esencial y crítica para la supervivencia y continuidad del conglomerado: supone generar estructuras estables de consenso y mecanismos comunes y aceptados de resolución de las diferencias y conflictos surgidos entre los partidos, dentro de los distintos sectores y tendencias internas de cada partido y entre las autoridades de gobierno y los partidos de la coalición.

El éxito del propio gobierno depende de la capacidad de gestión eficiente del aparato administrativo político para procesar las demandas de la ciudadanía, para cumplir con los compromisos programáticos asumidos en las elecciones y de la disposición de los partidos de la coalición gobernante para servir de apoyo leal y constante a la gestión de gobierno.  El sentido de pertenencia de dirigentes y militantes de la coalición de gobierno se orienta por la voluntad de perdurar en el tiempo.

En el fondo de la psicología política de las coaliciones, lo que hace posible la supervivencia de estos conglomerados, es el sentido de la lealtad que cohesiona a todos, que otorga sentido de pertenencia a unos y otros y que le dan unidad y cohesión para enfrentar elecciones y crisis políticas.

FUENTES Y REFERENCIAS.

Kaplan, M., Burns, A., Quandt, R.: Theoretical  Analysis of  Balance of Power.Behavioral Science. Nr. 5 (1960), pp. 240-252.

Riker, W.H.: The Theory of Political Coalitions. Westport, 1962.  The Yale University Press.

Duncan Luce, R., Raiffa, H.: Games and Decisions. N. York, 1957. Ed. John Wiley.

Ciencia Política y ciudadanía en el siglo XXI

PREFACIO.

Este ensayo se plantea algunas interrogantes para la Ciencia Política en el siglo XXI a partir de los cambios sociales y culturales en curso.

El punto de partida de esta reflexión debiera ser reconocer que como sociedad estamos en presencia de un cambio cultural, de un cambio de lo que denominamos el “patrón cultural de referencia”, es decir, de una transformación gradual y profunda del conjunto de los valores, creencias, tradiciones, modos de vida y visiones de mundo de las personas.

No se trata solamente de una “epoca de cambios”, sobre todo en un período en que la palabra “cambio” ha resultado suficientemente manoseada como para perder gran parte de su sentido.  Se trata de un “cambio de época”, en el sentido de una crisis y una mutación estructural que afecta a todas las instituciones de la sociedad.

Lo peor que ocurre cuando suceden los cambios culturales, es que el común de las personas no ven esos cambios, pero perciben sus consecuencias y efectos.

Nos interrogamos sobre la política, desde la Ciencia Política.

Nos interrogamos a partir de los ciudadanos.  ¿Cuales son los grados de poder y de influencia de los ciudadanos en la política?, ¿cómo inciden los ciudadanos en la toma de decisiones de las instituciones políticas?, ¿cuál es el sentido de la política con los ciudadanos involucrados en la decisión de los asuntos políticos?, ¿es la política un asunto de expertos y de especialistas o también es una dimensión irreemplazable de la vida social?, ¿lo público es político?

¿Son las instituciones representativas suficientemente legítimas desde el punto de vista de la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones?, ¿La denominada participación ciudadana es un trámite burocrático, un paliativo para la política pública o es una necesidad permanente de las instituciones del Estado?

Manuel Luis Rodríguez U.

NO ES UNA EPOCA DE CAMBIO, ES UN CAMBIO DE ÉPOCA.

Las transformaciones tecnológicas, sociales y políticas en curso en nuestra sociedad contemporánea, desde fines del siglo XX, constituyen retos mayores para la Ciencia Política.

La mundialización de los intercambios, de la información y del uso de las tecnologías TICS, la dilusión de las fronteras y las soberanías, la crisis del Estado nacional, la emergencia de nuevos movimientos sociales y ciudadanos y las nuevas formas de ciudadanía y de identidades, el surgimiento de nuevos actores en la escena internacional (regiones de países, naciones sin Estado), son parte del escenario fluido y cambiante que caracteriza a la Política en las primeras décadas del siglo XXI.

Al mismo tiempo, está ocurriendo una aceleración del tiempo político, o dicho de otra manera, una aceleración de la percepción temporal que tienen los ciudadanos respecto de los procesos que se realizan desde el Estado.

De todos los cambios que ocurren en la escena política, puede afirmarse que las dos transformaciones mayores, son la expansión del uso de las TICS y el surgimiento de nuevas formas de ciudadanía al interior de cada sociedad.

Las nuevas formas de ejercicio de la ciudadanía, se inscriben en la lógica de exceder los límites del sufragio y se despliegan asociadas al territorio, a las identidades, a las pertenencias de género, a los nuevos patrones culturales de referencia, a la vinculación histórica con los espacios geográficos.

Surgen nuevas formas de ciudadanía, con frecuencia al margen del Estado: ciudadanías territoriales y locales, identidades culturales, pertenencias grupales asociadas a las creencias, a las reclamaciones de una comunidad, a la necesidad de marcar la diferencia en un orden cultural globalizado.

Ambos procesos ponen en cuestión algunos de los fundamentos de la Ciencia Política tal como ha sido entendida hasta el presente: por un lado, el análisis y la comprensión de los procesos políticos necesita ahora de nuevos parámetros y premisas, para dar cuenta de la complejidad, de la realidad y del funcionamiento de las instituciones políticas en su relación con la ciudadanía y las exigencias de legitimidad y eficiencia; y por el otro, el surgimiento de nuevas formas de ciudadanía, pone en tensión la lógica Estado-nación y la unidad de ambos componentes.

Hoy resulta que la legitimidad de las instituciones políticas y de los mandatarios elegidos no resulta solamente del carácter democrático de su elección, sino también de la calidad de las decisiones que adoptan, en relación con las aspiraciones, urgencias y necesidades de la ciudadanía.

La Ciencia Política tiene que replantearse el rol y el lugar de las instituciones en los procesos políticos y sociales: el cambio de paradigma que contienen la expansión del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, genera un cambio cultural profundo que cuestiona la validez y legitimidad de las instituciones tradicionales.

Los ciudadanos y las nuevas generaciones se interrogan por la legitimidad del parlamento, de los partidos políticos, de las empresas, de la relación entre el poder  político y el dinero, de las iglesias, de los tribunales.

La Ciencia Política del siglo XXI apunta hacia una ciencia de la ciudadanía, a una ciencia de la política y de lo político que expanda el foco del análisis hacia las nuevas formas de relación y de poder entre los ciudadanos y el aparato del Estado, que invierta del sentido analítico de la ciencia politológica, poniendo al ciudadano en el centro de las categorías de análisis.

El poder está en manos de los ciudadanos, aunque el Estado se haga más omnipresente y aunque los ciudadanos no lo sepan.

La política del futuro es una política en red y en movimiento.

CIUDADANIA E INFORMACIÓN: LA NUEVA ECUACIÓN DEL PODER.

El ciudadano del siglo XXI entiende la política y el rol de las instituciones no solo desde la lógica ¨demandas-soluciones¨ o del clientelismo, sino también desde la necesidad de la transparencia y del acceso a la información y a los procesos de toma de decisiones, cuestionando de paso las modalidades de participación limitada existentes al presente.

La interrogante si los ciudadanos de hoy están más o menos informados que en décadas pasadas resulta casi irrelevante en las condiciones de la política real, en las primeras décadas del siglo XXI: si está más informado, reclamará más y mejor información, y si no lo está hoy, estará más informado en un futuro cercano.

Para la nueva Ciencia Política, la interrogante del poder sigue vigente.

El poder sigue residiendo en instituciones y aparatos organizacionales complejos, pero la toma de conciencia de los ciudadanos acerca de su propio poder constituyente y soberano, es parte del proceso de formación de nuevas formas de ciudadanía y de la formación de nuevas formas de hacer política.  El poder es ahora información y se manifiesta en redes de creación, elaboración y distribución/circulación de la información, las que permiten poner en movimiento a los ciudadanos hacia el logro de sus aspiraciones.

En las democracias representativas, la representación está en crisis, porque los ciudadanos eligen a sus representantes pero, al mismo tiempo, sienten y perciben que las decisiones que toman sus representantes no los interpretan ni representan.   Se trata de un círculo cerrado que envuelve a toda la institucionalidad política.   La crisis de representación es una crisis de legitimidad ante una ciudadanía insatisfecha, que ahora accede a más información y reclama participar de un modo cada vez más abierto y directo en los procesos de toma de decisiones.

En el seno de las democracias representativas, la ciudadanía reclama más elementos de democracia participativa.

Al mismo tiempo, el poder se disemina y se concentra.

Hay poder donde hay organización capaz de ponerse en movimiento, y donde hay información capaz de poner a la organización en movimiento.

El poder en el siglo XXI será un poder ciudadano, basado en la información y ejercido en forma de movimientos y de redes construidas sobre la base de la circulación de la información y de la capacidad de influir e incidir en la toma de decisiones.

Las identidades (nacionales, regionales, locales), entendidas como conjunto de valores, creencias, relatos, historia, geografía y costumbres comunes y compartidas, se vuelven esenciales para comprender a los ciudadanos y su asentamiento en el territorio, a contrapelo de la globalización y de sus lógicas universales.

El ciudadano puede pensar global, pero siente y vive local.

La geografía se inscribe en la historia y en el presente, y gira alrededor de las identidades como expresión de culturas subyacentes y subalternas respecto de los patrones de referencia nacionales y globales.

Colocado el ciudadano en el centro de la reflexión política, las interrogantes para la Ciencia se vuelven diferentes: cuales son los grados de poder y de influencia de los ciudadanos en la política?, cómo inciden los ciudadanos en la toma de decisiones de las instituciones políticas?, cuál es el sentido de la política con los ciudadanos involucrados en la decisión de los asuntos políticos?, es la política un asunto de expertos y de especialistas o también es una dimensión irremplazable de la vida social?, lo público es político?, son las instituciones representativas suficientemente legítimas desde el punto de vista de la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones?, la participación ciudadana es un trámite o es una necesidad permanente de las instituciones del Estado?…

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

Burdeau, G.: L’Etat.  Traité des Sciences Politiques, vol. II.  Paris, 1980. Editions du Seuil.

Rheingold, H.: Smart Mobs: the Next Social Revolution. 2002.

– The Virtual Community: Homesteading on the Electronic Frontier. 2000.

Making Political Science Matter: Debating Knowledge, Research, and Method. New York and London: New York University Press.

La institucionalización de la Política

Una de las diferencias fundamentales que se manifiestan entre los Estados  modernos y los Estados pre-modernos, es la tendencia a la institucionalización de la acción política.   No se trata de olvidar el papel y la centralidad de la ciudadanía en los problemas públicos y el asunto tampoco se refiere a la falsa dicotomía entre “la calle y las instituciones¨: el eje fundamental de la acción política sigue orientándose en y hacia las instituciones y muy en especial en esta institución de instituciones que es el Estado.

REGULARIDAD Y CONTINUIDAD.

La política se institucionaliza allí y cuando se organiza, se articula y se radica en instituciones, a las que definimos -para los efectos de este ensayo- como entes organizacionales colectivos e impersonales sujetos a normas, a procedimientos y a protocolos estables y conocidos, que perduran en el tiempo más allá de los individuos que las integran.   Regularidad y continuidad son las claves fundamentales de las instituciones: regularidad en el sentido que todas las acciones se ajustan a reglas pre-establecidas y comunes a todos, y continuidad en el sentido que toda la acción pública, que el conjunto de la función pública actúa bajo una lógica de proceso, de procesualidad, o sea, de un contínuo ininterrumpido de decisiones impersonales que aseguran la continuidad y la permanencia de la institución.

Las instituciones crean historia (y no solo su propia historia) y operan como mecanismos complejos de reproducción social que  cristalizan y mantienen reglas y construyen alrededor suyo imaginarios simbólicos que, a su vez, se autoreproducen en el tiempo y en el espacio social y político.

Entre las instituciones políticas ocupan un lugar especial los partidos políticos: fuerzas sociales organizadas políticamente con una vocación de poder y de representación de determinados intereses políticos y de clase.  Los partidos muestran diversos grados de organización e institucionalización y por eso se puede afirmar que mientras más organizados y estructurados sean los partidos que integran el sistema de partidos, mayor nivel de institucionalización muestra el sistema político.

Desde este criterio, por ejemplo, podríamos diferenciar a los partidos políticos, entre partidos institucionalizados, con estructuras normadas, procedimientos establecidos y reglas estables, y partidos o movimientos no o menos institucionalizados que operan como aglomerados de grupos e individuos alrededor de una idea, un líder o un caudillo.

Desde una perspectiva global, la política se institucionaliza para y en el Estado.

De todos modos, en el tiempo actual, la política no ocurre solamente en las instituciones ni en los partidos, en un momento de la historia contemporánea donde emerje con fuerza la política ciudadana, como práctica colectiva de cuestionamiento, de propuesta y de resistencia.  Desde esta perspectiva, los actores de la política ciudadana pueden considerar a las instituciones del poder y del Estado como recursos para promover y fortalecer sus propias agendas y aspiraciones, para trasladar las demandas ciudadanas al plano de las políticas públicas.

La política de la ciudadanía no se opone a la política en las instituciones salvo que éstas se constituyan en un cerrojo decisional o que su orígen esté marcado por la ilegitimidad.

Aún así persiste la centralidad del Estado en el proceso político.

LA DIALÉCTICA DEL ORDEN Y EL MOVIMIENTO.

No hay otro lugar en la sociedad moderna desde donde se pueda hacer política, si dicha praxis no se traslada -en algún momento del proceso político- a la esfera institucional de decisiones y de mando y al marco organizacional desde donde se elabora, se decide, se implementa y se realiza la política pública.   El Estado es la forma principal de institucionalización de la acción política, aunque no la única, desde que -según propone Burdeau- el Estado no es solamente un aparato de servicios que se articulan en la institución, sino que es el regulador de la dialéctica del orden y del movimiento. (Burdeau, G.: L Etat. Traité de Science Politique, vol V. Paris, 1970. Editions du Seuil, p. 104).

Las instituciones proporcionan el espacio organizacional y normativo desde donde las demandas  y aspiraciones de la ciudadanía pueden transformarse en políticas públicas, desde donde el poder ciudadano no se agota ni desaparece, sino donde encuentra (aunque sea provisoriamente) el cauce formal para que se materialicen en decisiones y en soluciones.   La dialéctica de orden y movimiento que relaciona a la ciudadanía y el aparato del Estado, no reside solamente en la legitimación que ésta otorga a las autoridades y representantes mediante el ejercicio del sufragio, sino sobre todo por la incidencia que tienen los mecanismos de participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones de la política pública.

Desde una perspectiva institucionalista, las instituciones son procedimientos, formales e informales, rutinas, normas y convenciones incrustadas en estructuras organizacionales dentro del sistema político.  Por su parte, desde un enfoque sociológico, las instituciones pueden ser comprendidas como sistemas de símbolos, mapas cognitivos y patrones morales que proveen “marcos de significado” para guiar la acción humana en política.

A su vez, desde un enfoque de la elección racional las instituciones son  aquellos arreglos que proveen certeza, información, facilitan la coordinación y, consecuentemente, reducen costos de transacción. Las ven como mecanismos que estructuran las opciones de los individuos, quienes a su vez actúan como agentes racionales:  las instituciones son el resultado de un acuerdo voluntario entre los actores relevantes; desde este punto de vista, las instituciones existentes son el producto de un proceso de selección competitivo donde sólo las que ofrecen más beneficios a la sociedad pueden persistir.

Manuel Luis Rodríguez U.

PARA SABER MAS:

LA CIENCIA POLITICA Y LOS TRES NUEVOS INSTITUCIONALISMOS

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Una nueva Constitución Política para el Chile del siglo XXI

LOS PARÁMETROS DEL DEBATE POLÍTICO ACERCA DE LA CONSTITUCION.

El nudo gordiano de la política chilena, el punto crucial del desarrollo político e institucional en el Chile del presente, se encuentra en la Constitución Política de 1980.

Marco jurídico superior instaurado bajo la doctrina de la seguridad nacional y articulado como un conjunto institucional de conservación del sistema económico neoliberal y de un orden político con un Estado centralizado y un régimen político presidencialista y vertical, la Constitución Política de 1980, cualquiera hayan sido los adornos  y retoques de que ha sido objeto en los largos años de la transición política chilena, sigue siendo el modelo político y jurídico de un sistema institucional de corte autoritario, centralizado y que desconfía de la ciudadanía.  La Constitución de 1980 nunca dejará de adolescer de su peor “pecado original”: la de haber sido la hechura preferida de la dictadura más prolongada y violenta de la historia política de Chile.

La Constitución de 1980, defendida a ultranza por los sectores políticos mas conservadores del sistema, se ha constituido en el factor clave de la exclusión de distintos sectores y segmentos de la ciudadanía, en el modelo de reducción del rol económico y estratégico del Estado y en el factor decisivo en la configuración de poderes que, operando bajo una lógica democrática, deben actuar dentro de límites restringidos.  La democracia no es el resultado de la Constitución de 1980, sino que la consecuencia del triunfo ciudadano de 1988 (el plebiscito de octubre de 1988 estaba en realidad en manos de la decisión política del dictador), a pesar y no obstante la Constitución vigente.

Pero a medida que ha transcurrido el tiempo de su vigencia, la percepción de que este marco constitucional contiene nudos conservadores y trabas objetivas a la evolución democrática de la sociedad, ha ido creciendo lentamente, primero en la ciudadanía y después en los actores políticos.

El debate constitucional vuelve a generar un campo de debate público, académico y político, en que se separan por un lado, quienes postulan la necesidad de defender el sistema en su estado actual, bajo el argumento de la estabilidad institucional, y por el otro, quienes postulan la necesidad de cambiar el marco constitucional en nombre del perfeccionamiento de la democracia y de la incorporación de herramientas cada vez más participativas dentro de una democracia representativa que presenta crecientes carencias.

Entre estos dos campos del debate político y constitucional, es previsible el surgimiento de un tercer campo, orientado hacia la regulación y la gradualidad de los cambios, hacia la mediación y la búsqueda de puntos de equilibrio que permitan que el cambio constitucional no genere climas o coyunturas de inestabilidad e ingobernabilidad.

La estabilidad que ha caracterizado al sistema político chileno desde 1990 en adelante ¿puede atribuirse a la estructura institucional fijada por la Constitución?  Muy probablemente no, ya que la serie de a lo menos diez reformas constitucionales que han tenido lugar desde 1989 en adelante -la Constitución de 1980 va a cumplir 30 años en dos años mas- indican que este cuerpo jurídico ha tenido que ser modificado, reformado, ajustado, adaptado a los imperativos de una democracia que se hace gradualmente más inclusiva en una sociedad en plena mutación cultural y social.

Pero es necesario reconocer que la estabilidad de las instituciones -que sirve de argumento a la retórica conservadora en el Chile político de hoy- encuentra su razón profunda en la forma de hacer política y en la cultura política de los actores principales del sistema y no en la arquitectura de las instituciones consagradas por la Constitución.   Esta carta constitucional nació dotada de una serie de estructuras e instituciones francamente autoritarias como el Tribunal Constitucional, los senadores designados, las proscripciones ideológicas, la incapacidad presidencial para cambiar a los Comandantes de las FF.AA., la tutela militar deliberada de las FF.AA. y consagrada a través del Consejo de Seguridad Nacional, y han sido las fuerzas democráticas las que han ido “recortando” gradualmente en el texto original, estas excrecencias autoritarias incompatibles con una sociedad que se democratiza.

Aún así, el texto constitucional sigue siendo democráticamente imperfecto.

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Un presidencialismo con rasgos parlamentaristas

Cualquiera sea el futuro Presidente de la República, a partir del 11 de marzo de 2010 el nuevo gobernante enfrentará un escenario político-institucional nuevo: el de un Congreso Nacional mucho más diverso e ingobernable.

Uno de los componentes esenciales de la gobernabilidad que ha mostrado el sistema político chileno desde 1990 en adelante, a pesar de un Constitución Política rígida, de un sistema electoral anticuado, excluyente  e inmovilizado y de la existencia mas o menos estable de dos coaliciones políticas mimetizadas por la política de los consensos, es que el Gobierno (en este caso de la Concertación), había contado o con mayoría suficiente en una de las dos cámaras legislativas (en la Cámara de Diputados) o con la posibilidad cierta de alcanzar acuerdos  con la derecha política.

La gobernabilidad del actual período de esta interminable transición democrática, venía asegurada porque había un Poder Legislativo en casi perfecta sintonía con el programa presidencial que aplicaba el Ejecutivo (sin olvidar que los propios programas presidenciales de ambas coaliciones -en 2000 y en 2005- tenían más similitudes que diferencias).

Pero, todo “paraíso” tiene una puerta de salida…

DEL EQUILIBRIO ESTABLE AL EQUILIBRIO INESTABLE

Ese esquema de “equilibrio estable” -basado en el entendimiento básico entre las dos coaliciones políticas sistémicas-  se rompió gradualmente desde 2005 en adelante, con los sucesivos desgajamientos de parlamentarios desde las filas de la Concertación y algunos de la Alianza, dando forma a un esquema de “equilibrio inestable” en que el Gobierno ha tenido que negociar con más de una bancada parlamentaria, para lograr salir adelante con sus proyectos de ley.

La “desgobernabilidad” de la Concertación en el plano legislativo, no le impidió seguir negociando proyectos claves de su programa presidencial con la alianza de derecha (AUGE, Ley General de Educación, Ley de Pesca…) simplemente por que estaba allí para lograr acuerdos y porque esas nuevas leyes no cuestionaban el poder económico de la derecha, pero abrió el abanico de los apetitos y de las “agendas personales“, le hizo perder la mesa de la Cámara de Diputados y del Senado a manos de parlamentarios de derecha y deja abierto un escenario distinto para el próximo período legislativo.

DE UN PRESIDENCIALISMO A SECAS A UN PRESIDENCIALISMO PARLAMENTARISTA

No es solamente que la Concertación y la Alianza no puedan garantizar que sus propios diputados y senadores sean leales seguidores de las propuestas legislativas del Ejecutivo (en una democracia en serio, los parlamentarios no son entes serviles, sino legisladores que responden a sus electorados y a muchos otros intereses), sino sobre todo se pone de manifiesto que en el marco de un presidencialismo absoluto y centralizado -como el que mantiene la Constitución de 1980- asistimos en el Chile de hoy a nuevos aires de fronda parlamentaria en los que la Cámara o el Senado pueden negarle un item del Presupuesto al Gobierno para hacer presión en favor de ciertas demandas sociales o ls bancadas en sí mismas no aseguran fidelidad ni unanimidad de sus propios parlamentarios.

Creemos que este escenario de presidencialismo con rasgos parlamentaristas se va a acentuar entre el 2010 y el 2014, con un Congreso Nacional en el que habrán 3, 4 ó 5 bancadas parlamentarias distintas y donde, por lo tanto, la obtención de mayorías legislativas suficientes será más arduo y complejo.

Estará dado entonces, como ya se ha sugerido en los años recientes, un cuadro político en que el Congreso Nacional podrá hacer un uso más intensivo de las acusaciones constitucionales y de las interpelaciones, para poner en entredicho la política presidencial y sus ministros.  Ya la Alianza por Chile ha dado un par de “lecciones notables” en esta materia, de manera que en un Gobierno de Frei Ruiz Tagle con mayoría aliancista en la Cámara, o en un gobierno de Piñera con mayoría concertacionista en el Congreso, el uso de las interpelaciones y acusaciones será parte habitual del arsenal de esta guerra larvada entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.

Es posible incluso afirmar que, según quién gane la elección presidencial en 2010, la “coalición perdedora podría atrincherarse” en el Congreso para frenar los impetus del Ejecutivo y jugar su propia política con miras a la elección presidencial de 2o14, bajo la lógica del “equilibrio de los poderes”, el clásico y estadounidense “check and balance”.

¿Volveremos al activo e inestable juego de bancadas parlamentarias, como en los tiempos del parlamentarismo (1891 – 1925), ahora entre “bancadas de geometría variable” de los conservadores, liberales, aliancistas, discolos, concertacionistas, independientes, neoliberales, reformistas, ecologistas, izquierdistas, progresistas, indigenistas, regionalistas, comunistas, post-concertacionistas, socialistas disidentes…?

Bienvenidos al nuevo caleidoscopio parlamentario.

Manuel Luis Rodríguez U.